江西省发展中医条例(2002年修正)
江西省人大常委会公
江西省人大常委会公告第１２２号
江西省发展中医条例
（２０００年６月２４日江西省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，根据２００２年７月２９日江西省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改＜江西省发展中医条例＞的决定》修正）
第一章 总则
第一条 为了继承和发展中医药事业，发挥其在医疗卫生事业中的作用，保障公民健康，根据国家有关法律和法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事中医医疗、预防、康复、保健及中医药教育、科学研究、学术交流与合作，以及监督管理等活动，必须遵守本条例。
本条例所称中医，包括中西医结合和民族医。
第三条 发展中医药事业应当继承和发扬中医药的传统，利用现代科学技术进行创新，促进中医药理论和实践的发展，提高中医药学术水平，实现中医药现代化。
第四条 县级以上人民政府应当加强对中医工作的领导，坚持中西医并重的方针，实行保护、扶持和发展中医药的原则，鼓励多种所有制经济共同参与中医药事业的发展。
第五条 省人民政府卫生行政部门主管全省的中医工作，省中医管理机构具体负责全省的中医管理工作。
县级以上人民政府卫生行政部门是本行政区域内中医工作的主管部门。
县级以上人民政府计划、建设、财政、人事、教育、文化、科技、劳动和社会保障、药品监督、新闻出版、工商、税务等行政部门或者机关，应当按职责分工，配合卫生行政部门共同做好中医的发展工作。
第六条 县级以上人民政府或者卫生行政部门对在发展中医药事业中有下列贡献之一的单位和个人，应当给予表彰或者奖励：
（一）贯彻执行中医有关法律、法规成绩突出的；
（二）在开展中医医疗、教育、科研工作中取得突出成绩的；
（三）捐献或者发掘、整理、研究利用有价值的中医药文献和有独特疗效的秘方、验方、诊疗技术的；
（四）名中医药专家带徒授业取得突出成绩的；
（五）中医药人员长期在乡（镇）卫生院工作并取得突出成绩的；
（六）捐款资助中医药事业发展的；
（七）在发展中医药事业中有其他突出贡献的。
第二章 医疗机构与从业人员
第七条 县级以上人民政府应当采取措施办好中医医疗机构。县级以上人民政府卫生行政部门应当根据区域卫生规划和市场对中医药的医疗需求，调整和完善中医医疗机构的布局。
中医医疗机构和其他医疗机构应当共同承担社会医疗、预防、保健、康复和社区卫生服务等任务。
第八条 单位或者个人开办中医医疗机构，应当依照国务院《医疗机构管理条例》的有关规定，经县级以上人民政府卫生行政部门审查批准，办理执业登记手续后，方可执业。
中医医疗机构改变名称、场所、诊疗科目等，应当依法向原登记机关办理变更登记。
未经上一级人民政府卫生行政部门批准，不得撤销、拍卖或者合并非营利性中医医疗机构。
第九条 县级以上人民政府卫生行政部门应当根据国家规定委托评审组织对中医医疗机构进行等级评审，使其占地面积、业务用房、医疗设备、管理水平、技术质量指标等逐步达到国家和省规定的标准。
第十条 中医医疗机构实行院长负责制。中医医疗机构依法享有人员聘用、科室设置、收入分配等方面的管理自主权。
中医医疗机构应当控制非卫生技术人员进入，卫生技术人员的比例不得低于国家规定的标准。
第十一条 中医医疗机构应当坚持以中医药为主体的办院方向，发挥中医药的特色和优势，加强特色专科建设，引进和运用现代先进的科学技术，健全综合服务功能，提高学术水平和医疗服务质量，增强市场竞争力。
鼓励中医医疗机构开展特需服务，适应多层次的中医医疗保健要求。
第十二条 中医医疗机构应当依法规范中药材的加工炮制和中药制剂的生产行为，保证中药饮片和制剂的质量。
中医医疗机构应当规范进药渠道，对购进的药品执行质量验收制度，保障患者用药安全、有效。
禁止使用假药、劣药。
第十三条 二级以上西医医疗机构应当设置中医或者中西医结合科；乡（镇）卫生院应当配备国家规定数量的中医药人员，设置中医科室和中药房；乡村医生应当掌握中医基本知识和处理常见病、多发病的中医诊疗技术。
第十四条 中医人员应当依照《中华人民共和国执业医师法》的规定参加考试和进行注册，并取得相应的资格后，方可从事医师执业活动。
第十五条 中医医疗机构应当加强对中医药人员的业务培训和职业道德教育，严格执行有关规章制度和操作规程，防范和杜绝医疗事故。
第三章 人才培养与保护
第十六条 省人民政府应当根据社会需求和中医药事业发展的需要，建立健全规模适宜、专业适当、结构合理的中医药高、中等教育体系。
第十七条 省人民政府卫生行政部门应当根据全省卫生专业技术人员继续教育规划，建立和完善中医继续教育制度，制定中医人员在职培训规划，由县级以上人民政府卫生行政部门分级实施。
第十八条 尊重、保护名中医药专家，继承、发扬其学术思想和临床经验。
支持获得国家、省名中医称号的人员，以及其他具有较高学术水平和丰富临床经验的或者有中药炮制特长的中医药人员开展师承教育，带徒授业。
名中医可以以本人姓名命名诊所，开展中医诊疗活动。
第十九条 鼓励西医和其他学科人员学习、研究和应用中医药，鼓励中医药人员学习、研究和应用西医学及相关的科学技术。
鼓励不具备相应学历的在职中医药人员参加成人学历教育。
第二十条 鼓励高、中等中医药院校毕业生到乡（镇）卫生院从事中医药工作，对在乡（镇）卫生院工作满８年的中医药人员，在职称晋升、进修培训等方面给予优先。
第四章 科学研究与对外交流
第二十一条 省人民政府卫生行政部门应当会同科学技术行政部门制定中医药科学技术研究规划，加强中医科研机构建设；省人民政府科学技术行政部门应当设立中医药科研专项经费，组织重大中医药科研课题攻关。
第二十二条 中医药科学研究应当以临床应用研究为主，加强基础理论和预防医学研究。
中医医疗、教育、科研机构以及中医药科技人员应当运用现代科学技术、对疑难病、常见病、多发病的中医药防治、中药单方与复方的开发和中药剂型改革等开展研究工作，开发和推广中医药新技术、新成果。
第二十三条 县级以上人民政府卫生行政部门应当会同有关部门做好中医药资源的开发、挖掘和整理工作，保护有价值的中医药文献，发掘有独特疗效的诊疗技术。
鼓励捐献有价值的中医药文献、秘方、验方和专门技术等。
中医药人员的秘方、验方、专门技术和科研成果等可以作为资本入股，参与开发，受法律保护。
禁止用不正当手段获取权利人的秘方、验方、专门技术和科研成果等；未经权利人允许，任何人不得披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人的秘方、验方、专门技术和科研成果等。
第二十四条 县级以上人民政府卫生、财政、科学技术行政部门应当从资金上资助经专家鉴定确认有价值的中医药学术专著的出版，出版行政部门和出版单位应当支持中医药学术专著的出版。
第二十五条 县级以上人民政府卫生行政部门应当按照国家和省有关规定，根据本地中医药资源和人才优势，开展中医药学术、人才、技术的对外交流与合作。
鼓励具备条件的中医药机构按有关规定在国外和境外开办中医药技术合作项目。
第二十六条 县级以上人民政府卫生行政部门、中医药机构及其工作人员在对外交流与合作中，必须遵守国家有关保密法律、法规，防止重大中医药资源流失和技术秘密泄露。
第五章 保障措施
第二十七条 县级以上人民政府应当重视和扶持中医药事业，把中医药事业的发展纳入国民经济和社会发展计划及区域卫生规划，逐步完善中医医疗、教育、科研、管理体系。
第二十八条 县级以上人民政府应当随着国民经济的发展逐年增加对中医药事业的财政投入，增加幅度不得低于本年度财政支出的增长幅度。中医事业费应当在财政预算中单独列项。
县级以上人民政府应当设立发展中医专项经费，用于扶持中医药事业。
第二十九条 鼓励境内外组织和个人通过捐资、合作、合资等方式，发展中医药事业。
鼓励运用金融、信贷等手段扶持中医药事业发展。
第三十条 县级以上人民政府及其有关部门在建立和实施社会医疗保险制度时，应当将中医医疗机构列入提供医疗服务的定点单位，与西医医疗机构共同享受和利用社会卫生资源。
第三十一条 非营利性中医医疗机构享受国家规定的税费优惠；其中政府举办的非营利性中医医疗机构由同级人民政府给予适当的财政补助。
县级以上人民政府应当采取有效措施，制止对中医机构的非法集资、收费行为。
第三十二条 县级以上人民政府及其有关部门应当加强中医药资源的合理利用和野生中药材资源的保护。鼓励研究、创制中医药新产品，发展中医药产业，采取措施扶持发展中医药高科技产业。经省人民政府科技行政部门认定符合高新技术企业条件的中医药企业，享受国家和本省有关高新技术企业的优惠政策。
鼓励兴办具备高新技术的民营中医药科研机构和科技企业。
第三十三条 中医医疗机构经依法批准可以自制中药制剂，在本单位临床使用。城镇职工基本医疗保险参保人员在使用该中药制剂，应当视为中药饮片，其费用按照基本医疗保险规定结算。
第三十四条 县级以上人民政府及有关部门应当把非营利性中医医疗机构的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排其基本建设用地。
政府举办的非营利性中医医疗机构的公益事业用地，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得。
第六章 监督管理
第三十五条 县级以上人民政府卫生行政部门中医管理的主要职责是：
（一）贯彻执行有关医疗卫生和中医工作的法律、法规；
（二）制定并组织实施中医行业发展规划，组织实施国家和省制定的中医医疗机构建设标准、技术标准和管理规定；
（三）管理中医事业经费；
（四）负责中医医疗机构的规划、审批和监督管理；
（五）会同有关部门管理中医职业教育、成人非学历教育、师承教育，指导中医药学历教育；
（六）组织中医专业人员的培训、考核和资格认定的有关工作；
（七）指导中医科研机构建设，负责组织中医药科研课题的招标、申报、评审、鉴定和成果推广；
（八）依法查处违反中医有关法律、法规的行为；
（九）法律、法规和同级人民政府规定的其他职责。
第三十六条 省、设区的市人民政府卫生行政部门所属的中医医疗机构评审组织，受同级卫生行政部门的委托，负责对本行政区域内中医医疗机构的基本标准、执业活动、医疗服务质量、管理水平等指标进行综合评审。
第三十七条 省人民政府卫生行政部门应当会同有关部门建立中医药办学、办科研机构资格评估认可制度。
第三十八条 县级以上人民政府卫生行政部门对下列项目进行评审或者鉴定时，应当组织中医药专家参加：
（一）中医药科研课题的立项、鉴定和成果评奖；
（二）中医药专业技术职称推荐；
（三）中医医疗、教育、科研机构的综合评审。
对中医医疗事故进行鉴定时，医学会组织的专家鉴定组中应当有中医药专家参加。
第三十九条 中医事业费和专项经费应当专款专用，任何单位和个人不得挪用、克扣和截留。
第四十条 中医医疗广告内容必须真实、科学、健康，不得利用中医医疗广告进行迷信、反科学的宣传。
发布中医医疗广告应当经省人民政府卫生行政部门指定的专业技术机构对广告的专业技术内容进行审查，并出具证明。非指定机构出具的证明无效。
广告经营者或者发布者不得设计、制作、代理、发布未取得中医医疗广告证明或者与证明核定的内容不相符的中医医疗广告。
第七章 法律责任
第四十一条 未经卫生行政部门批准擅自开办中医医疗机构或者开展诊疗活动超出登记范围的，由县级以上人民政府卫生行政部门依照国务院《医疗机构管理条例》的规定给予处罚；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十二条 违反本条例规定，擅自撤销、拍卖或者合并非营利性中医医疗机构的，由上级卫生行政部门责令限期改正，对直接负责的主管人员依法给予行政处分，并将处理结果报省人民政府卫生行政部门备案。
第四十三条 中医医疗机构使用假药、劣药的，由药品监督管理部门依法没收假药、劣药及违法所得；使用假药的，处相当于该批假药正品价格５倍以下罚款；使用劣药的，处相当于该批劣药正品价格３倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 未取得执业医师资格擅自行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收药品、器械及违法所得，并处５０００元以上１０万元以下罚款；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 用不正当手段获取权利人的秘方、验方、专门技术和科研成果，擅自披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人的秘方、验方、专门技术和科研成果的，县级以上人民政府卫生行政部门应当责令其停止违法行为；给权利人造成损害的，依法承担赔偿责任。
第四十六条 挪用、克扣、载留中医事业费或者专项经费的，由其上级主管部门责令归还，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 违反本条例规定，发布未取得中医医疗广告证明或者与证明核定内容不符的广告的，由工商行政管理部门依据《中华人民共和国广告法》和《医疗广告管理办法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 拒绝、妨碍卫生行政部门工作人员依法执行职务，触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 卫生行政部门工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）批准不符合条件的单位或者个人开办中医医疗机构的；
（二）在对外交流与合作中造成重大中医药资源流失或者泄露中医药技术秘密的；
（三）其他玩忽职守、滥用职权、受贿行贿、徇私舞弊的。
中医药机构工作人员有前款第二项行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第五十条 本条例自２０００年８月１日起施行。
我国企业登记审批程序的问题及其改革
立民
企业登记审批,是登记主管机关依照法定条件和程序,对当事人的登记申请,予以审查核准,并公之与众,使其取得市场主体资格的强制性管理制度，是市场主体进入市场，获取营利性机会的基本前提，也是国家市场准入的首要环节。便捷高效的登记审批程序，对保障人们的经济权利，对市场经济主体基础的构建，具有极为重要的意义。
一、我国企业登记审批程序的主要问题
脱胎于计划经济体制的现行企业登记审批程序，是以层层审批、严格审查、多头登记、退出机制不健全为主要特征的行政许可机制。
（一）在审批环节上，实行层层审批。企业登记审批作为依申请的行政许可行为，是当事人的申请行为与行政机关的许可行为的有机统一，相应地，企业登记审批程序包括两种具体程序：一是申请人进行的申请登记注册程序，二是有关行政机关对企业进行的核准登记注册程序。在我国，行政机关的审批程序被人为分成若干环节,即企业登记主管机关的核准登记程序以及登记主管机关以外的有关行政机关的审批程序。就非公司法人企业登记程序而言，企业在向登记主管机关申请法人登记之前，一般还需要由政府主管部门或政府授权部门或行业归口管理部门进行审批（即前置审批）。就公司登记程序而言，现行公司法虽然确立了直接登记为主、审批设立为辅的原则，但仍以法律、行政法规的形式保留了大量的行政审批（公司法第8条、第11条），特别是行业经营资格的审批。从而，形成了企业登记过程中层层审批的状况。
（二）在审查方式上，突出严格审查。无论是主管部门就企业的产品、经营业务是否符合社会需要和行业发展要求，以及就能源、交通运输、原材料、资源供应条件的审核；或行业归口管理部门的集中归口审批；或国家授权部门对专卖或专营企业进行的资格审查；还是其他一些部门审查同意，每一个环节对企业经营资格的取得，都具有实质性的意义。就企业登记主管机关的内部程序而言，实质性审查的色彩也极为浓重。《企业法人登记管理条例施行细则》第55条即明确规定，登记主管机关在审查当事人的登记申请时，要核实有关登记事项和开办条件。现行登记制度甚至要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，以满足严格审查的要求。
（三）在登记体制上，实行分散登记。一方面，工商行政管理机关依据《企业法人登记管理条例》、《公司法》、《公司登记管理条例》、《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》、《个人独资企业登记管理办法》等法律、法规、规章对企业实施登记管理；另一方面，民政、编制等部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规、规章对民办非企业单位、事业单位等实质上的市场主体实施登记管理。更为混乱的，在工商机关内部，企业登记机构、外资企业登记机构、个体私营企业登记机构、甚至部分市场管理机构、广告管理机构都在行使企业登记审批职能。登记管理体制呈现出事权分散，多头登记的局面，带有明显计划经济体制下行业归口管理的痕迹。
（四）严进宽出，退出机制不健全。吊销企业营业执照，是我国现行登记实践中强令企业解散的制度，众多的法律文件都规定了的吊销企业营业执照的行政处罚制度。企业被吊销执照后，自应进入清算程序，清算结束后，为注销登记，企业才能消灭，才能完全退出市场。由于吊销执照后的清算程序和注销登记程序很不完善，致使相当多的企业在营业执照吊销后，仍处于“半死不活”的状态。《公司法》第192条规定，“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。” 国家工商行政管理局工商企字[1997]第183号文件认为，该条的有关主管机关是指依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关，不包括公司登记机关。公司登记机关不负责对被吊销营业执照的公司的清算工作。实际上，企业改革后出现的许多企业是没有上级主管机关的。现行登记制度对吊销执照企业的放任态度，造成企业被吊销执照后，往往不去清算，不进行注销登记，营业执照和印章等证明企业主体资格的文件和证章也无法收回，更有甚者，一些企业因债务缠身等原因故意不参加年检，等着被吊销执照，借以逃避债务。
层层审批、严格审查、多头登记的登记制度直接导致了企业登记的环节多，期限长，既严重影响了市场准入的效率，又加大了企业的成本支出，挫伤了人们的投资积极性。市场退出机制的不健全，既对已然和未然的债权人的保护产生障碍，又会给市场带来更多的不确定性，导致市场的运营成本增加，最终既降低市场效率，又损害市场的安全机制。这种登记体制，已经不能适应经济市场化和全球化的要求。
二、企业登记审批程序问题的成因
现行企业登记审批程序存在的问题有着复杂的历史背景，是多种因素综合作用的结果。
（一）计划经济体制的历史惯性。20世纪50年代，生产资料私有制的社会主义改造完成后，国家实行计划经济。在计划经济下，企业不是独立的经济实体，不以追求利润最大化为目的，成为行政的附属物。国家计划的落实、国民经济布局的实现，要求行政机关对企业的产、供、销、人、财、物等实施全面的管理；作为实现国家计划的工具，企业按行业实行归口管理，行业行政审批成为企业开办的主要程序与依据。这些因素，必然渗透到企业登记审批制度中去，形成企业登记制度层层把关、严格审查、多头登记的状况。在随后的经济市场化进程中，行政审批逐渐成为各级政府和部门管制经济甚至维护自身利益的主要手段，计划经济一定程度上演变为审批经济。
（二）立法方面的原因。现行企业登记法律法规带有转轨时期经济立法的鲜明特征，自身体系极不和谐。一方面，按照现代企业制度要求制定的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》颁布实施后，以所有制性质为基础的立法如《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》等，没有进行相应的修改，仍然实行严格的许可主义登记。另一方面，以责任、组织形式为基础的立法，虽在立法中规定了登记的条件，有逐渐减少行政机关对商事登记的实质权力，向准则主义登记转变的趋势，但是这些条件中的援引性条款最后大多要以政策为条件且自由裁量的空间很大，导致登记准则制难以落实。
立法技术方面也存在诸多问题，如联合审批互为条件，导致了执法人员、当事人无所适从。一些法律、行政法规规定企业在设立登记前，应报经有关部门审批并领取许可证，企业凭许可证到工商机关办理登记，而有关主管部门规定申领许可证必须提交营业执照，造成证照矛盾。如《江苏省城市房地产交易管理条例》第35条规定：“房地产中介服务机构应当持有相应的资质证书，办理营业执照和税务登记，并在资质证书和营业执照核定的业务范围内承接业务。”但申请人在办理资质证书时，却又被要求提供营业执照。再如企业登记注册前是否需要报经有关部门审批，法律难以确定，从而造成推委扯皮。还有一些法律行政法规规定得较为原则，需要执法人员判断是否应报经有关部门审批，造成了执法的随意性。《中华人民共和国森林法实施条例》第34条规定，在林区经营木材，必须县级以上人民政府林业主管部门批准。但林区是指哪些区域，却没有明确规定。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条规定，新建、改建、扩建的建设项目可能产生环境噪声污染的，要按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。但哪些项目可能产生环境噪声污染，在执行中则难以掌握。
（三）思想认识的原因。企业登记管理体现了国家对市场自发调节缺陷的弥补，对市场失灵的克服，是国家对经济生活的一种干预和调节。这种干预和调节，仅以确认企业的商事主体资格，确保交易的效率和安全为必要。历史上看，作为对企业的组织和经营实行间接管理监督的现代企业登记制度，也正是企业摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。在实践中，通行的企业登记制度也都以效率和安全为其价值取向，并以此为中心，进行合理的制度安排。在效率的维护上，统一登记、分类登记、形式审查、注册官制，成为市场经济国家较为通行的商事登记安排。在交易安全的维护上，具有浓厚大陆法系传统的澳门甚至在《商法典》第61条明文规定，“商业登记之目的系将商业企业主及企业之法律状况公开，以保障受法律保护之交易之安全”。 许多国家的商事登记法一方面强制商事主体申报自身信息、公示自身信息，另一方面，又将维持企业的存续作为贯彻商事登记始终的一项原则，规定了企业合并与分立、营业转让、公司重整、公司更生等制度，特别是企业退出市场的制度，以维护债权人和企业的经营者、劳动者的利益。
而在我国，长期以来，企业登记被定位成一种行政管理措施，其第一位的价值目标是为国家管理提供统计数据，以便于国家下达指令性计划，便于行政归口管理。对企业登记功能的片面认识，并没有随经济的转型而自觉地予以地检讨和反思。到了80年代，企业登记仍然是为了实行管理与监督，“登记与管理归根到底是对企业实行政策监督”，是为了“把企业的经济活动纳入党的方针政策和国家计划轨道，促进企业沿着社会主义方向健康发展”（1982年8月18日人民日报评论员文章《维护经济秩序的重要措施》）；“工商企业登记管理，是国家对工商企业进行行政管理的一项重要措施。它对贯彻以计划经济为主，市场调节为辅的方针，保障企业从事合法经营，取缔非法活动，维护社会主义经济秩序，促进社会主义建设，都有重要作用”（国发[1982]108号文件）。1988年，旨在确认企业法人资格的《企业法人登记管理条例》依然强调，要“建立企业法人登记档案和登记统计制度，掌握与企业法人登记有关的基础信息，为发展有计划的商品经济服务”。管理性的立法思维必然影响到对企业登记职能的定位，使商事登记应有的安全、效率价值无法彰显，程序的设计也因此与确认商事主体资格的现代商事登记制度貌似神离。首先，深受行业归口管理的影响，实行层层审批，多头登记；其次将企业民事主体资格的确认与营业资格的政府监管混同，强调主体资格确认过程中的层层把关，严格审查；再次不注重交易安全，没有市场主体退出的合理通道。
三、进一步完善我国登记审批运行程序的对策建议
改革登记审批程序，必须在准确定位企业登记审批职能的基础上，加强登记机关外部和内部审批程序的改革，形成充分体现效率和安全的制度安排。
（一）改革登记机关外部审批程序
1、清理行政审批，推行独立核准登记制
由行业审批、主管部门审批、授权审批构成的前置审批制，一定程度上是我国现行企业登记管理制度的核心，也是导致企业登记效率低下的主要症结所在，是登记审批程序改革的重点之一。近年来，各级政府着力改革企业登记审批制度，积极探索企业登记审批运行的新模式。一些地方建立了便民服务中心、一厅（站）式审批中心、一门式审批协调服务中心等审批服务性机构，由政府牵头，把负有企业注册登记前置审批职能的主管部门，集中在一个大厅内，同时受理企业登记申请，同时审批，对符合注册条件的，由工商行政管理部门予以登记发照。浙江等地推行了并联审批制度，依托工商局企业注册大厅，统一受理企业注册登记及前置审批申请，并通过传真、计算机通讯等技术手段，将企业注册登记前置审批事项传达给相关部门，实行部门前置审批与工商部门注册登记于一体的审批方式。上海浦东新区立足于实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡，对登记注册的告知承诺制进行了可贵的探索。该区对部分企业的设立、开业所涉及到的若干审批事项试行告知与承诺制，由工商部门一门受理，在核定经营范围时，书面告知申请人对从事某一生产经营活动所应当符合或者达到的条件、标准和要求，以及企业应当承担的法律责任，在申请人书面承诺已达到法律、法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，对申请人所申请的事项即表示同意或认可，在7个工作日内由审批机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。北京市中关村科技园区推出了全新的企业登记注册管理办法，对法律、法规规定需要进行专项许可的项目全部实行了后置审批。这些制度创新取得了一定成效，但因比较零散，整体效应不够明显。改革企业登记审批程序，必须树立理性的政府管制观，改变管理就是审批的惯性思维，充分体现体制转轨过程中挤缩行政功能、放大市场功能的客观要求和市场经济国家公司设立原则的发展趋势，破除企业登记的审批制框架，以确立登记机关独立核准登记制为目标，全面梳理、改革现行企业登记前置审批制度。
一是要合理设定审批事项，取消不必要的行政审批。首先依据合法性原则，对企业登记的前置审批条件进行改革。对没有法律、行政法规支持的前置审批事项，坚决予以取消。其次依据合理性的原则，修订现行涉及企业登记前置审批的法律和行政法规。凡是可由企业自主决定、市场自行调节和社会组织自我管理，或已经不适应经济社会发展需要的，以及不应由政府直接管理，带有浓厚计划经济色彩的事项，及时修改现行法律规定，予以取消。目前，除银行、保险、证券、期货、药品、食品等特殊行业的审批可予保留外，对股份公司、外资企业、劳服企业、对外贸易等企业的审批应予以取消。
二是要着眼全局，化繁为简，删除重复设置的审批事项。目前的企业登记程序，既有行业主管部门对从业人员资格的认定以及对企业设立条件的审查，又有工商部门对企业登记的审查。客观上造成了不必要的重复审批。如《专利代理条例》第四条规定,“专利代理机构的成立，必须符合下列条件：（一）有自己的名称、章程、固定办公场所；（二）有必要的资金和工作设施；（三）财务独立，能够独立承担民事责任；（四）有三名以上具有专利代理人资格的专职人员和符合中国专利局规定的比例的具有专利代理人资格的兼职人员。律师事务所开办专利代理业务的，必须有前款第四项规定的专职人员。” 该条例第六条同时规定,“申请成立办理国内专利事务的专利代理机构，或者律师事务所申请开办专利代理业务的，应当经过其主管机关同意后，报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查；没有主管机关的，可以直接报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查”。上述专利代理机构的设立条件，法律有明确的规定，而且四个条件中的前三项条件也是作为企业法人必须具备的，因而，可以由工商机关在登记中予以把关，专利管理机关只要对专利代理人资格进行管理就可以了。现行法律法规中，类似的规定很多。删除重复审批的事项，直接由工商机关进行登记，无疑会减少企业在登记注册中的繁琐审批事务，提高市场准入的效率。
三是要努力推进并联审批，积极探索后置审批。并联审批改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式许可的做法，提高了审批效率，是现行体制下一项具有活力的、顺应政府机构改革潮流的新工作。正因为如此，王众孚局长在2002年全国工商行政管理工作会议上明确提出，“要积极推进行政审批制度改革，实行企业登记注册互联审批制”。但是，应当看到，并联审批只是治标之举，而非治本之策。并联审批没有改变多头许可的性质，事实上各个部门仍然在行使各自的审批权限，许可事项和许可部门并没有因此减少。并联式许可改变的只是许可的运作程序，建立或强化了多部门之间的协调机制。目前并联式许可之所以运作良好，基本前提是地方政府的强力推进和协调部门的强力协调。一旦政府支持不力或许可部门之间缺乏沟通、理解和合作，并联式许可随时可能搁浅。
从一定意义上讲，并联审批只是应对WTO 、使企业注册登记许可制向准则制转变的一个特殊的过渡阶段，只是权宜之计。因此，我们在积极推动立法，使并联审批得到法律法规支撑的同时，必须积极探索后置审批。后置审批实现了企业法人资格与经营资格的分离登记，代表了前置审批制度改革的方向。在英国，公司设立的专项行政审批全部后置。如设立医药制品公司，先在主管公司登记的COMPANIES HOUSE登记注册，取得营业执照，在找到所在地政府的医药卫生部门、环境保护部门审批，取得法定的专项审批后，始得生产。如果一年以内没有经过有关行政部门专项批准，公司无法运转，再由COMPANIES HOUSE吊销营业执照。这种后置审批的做法，鼓励了创业投资。在目前的审批改革中，可以考虑将公共场所卫生许可、治安许可、消防许可等审批事项，改为企业设立登记后，再到有关部门办理审批手续。
2、集中登记事权，理顺登记体制
现代社会组织分为政府组织、营利组织和非营利组织三大类，它们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，分别由性质不同的法律法规来调整各自成立、变更、终止过程中产生的法律关系。各国通行的立法一般也是将营利性组织的登记统一由一个部门或机构负责，以保证商事登记制度的统一以及各类法律关系的和谐有序。这一部门或机构在德国为地方法院，在英美法系国家则为政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关。我国现行立法遵循计划经济体制下按照行业性质划分公益组织与营利组织的传统思路，人为地打乱了商事登记立法的有机统一，造成了企业登记事权的极度分散。
现行登记体制将部分商事主体视为“民办非企业单位”和“事业单位”，既与事实不符，也违背了法律的自身逻辑。事实上，广泛分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通运输、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业、以及经济监督事业等领域所谓“民办非企业单位”和“事业单位”，就其性质而言，根本就是营利性的。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第12条承认了个体、合伙性质的民办非企业单位，依据普遍的法理，个人用其财产从事公益性事业，如果没有申请设立为法人，则在法律上，此人投入事业的财产还是归其所有，从事公益性活动并不能改变财产权的归属。同样，整个公益事业存续期间所取得的财产，也应归其所有。而依据该《条例》第21条任何人不得侵占、私分民办非企业单位资产的规定，对自己享有所有权的财产，自己却不能处分。这无疑违背了法律设定财产所有权的初衷。因此，由行业主管部门负责名为“民办非企业单位”或“事业单位”而实为市场主体的单位的登记，实在不是理性的选择。
登记管理体制是登记审批运行程序的物质载体，提高企业登记审批效率，必须统一登记事权，将所有商事主体的登记统一由工商部门负责，彻底改变多头登记商事主体的混乱状况。
（二）改革登记机关内部审批程序
1、登记体制上，取消分散登记，实行集中登记。
我国商事登记的分散性，不仅体现在不同的部门可以登记商事主体上，更体现在登记主管机关以出资来源、所有制性质等因素为标准来划分内部登记机构、设置登记管理体制上。首先，现行登记法规对内、外资企业实行不同的登记体制。内资企业实行分级管理，各级工商机关依据法律、法规的一般授权，即可对管辖范围内的内资企业进行登记。外资企业的法定登记机关则是国家工商总局，地方工商局只有取得了总局的特别授权，才能对外资企业进行登记。其次，就内资企业而言，企业登记机构、个体私营企业登记机构以及一些市场登记管理机构都在行使登记职能。
外资企业实行授权登记制，是与我国改革开放初期外资引进规模不大的状况相适应的。随着我国加入WTO，经济市场化和经济全球化的步伐将日益加速，引进外资的力度将逐渐加强，领域将不断扩大，授权登记制的基础也将不复存在。同时，随着以责任形式为基础的企业实体法体系的逐步确立，以所有制性质为标准来设置内部登记机构的必要性也将消失。因此，有必要合并企业登记机构、个体私营企业登记机构、外资企业登记机构以及一些市场登记管理机构、广告管理机构，改变以企业所有制性质、企业出资来源等区分登记机构的传统企业登管体制。这样做，既便于登记机关提高审批工作的效率，又有助于将更多的资源倾斜到市场监管机构；既回应了国际公约关于国民待遇原则的要求，也落实了《行政许可法》“不得由多个内设机构对外”的相关规定。
2、登记主体上，实行层级分类登记。独资企业、合伙企业和公司企业是市场主体的基本法律形态。独资企业、合伙企业是自然人企业，这类企业依附于企业主或合伙人，不具有资产、经营、债务承担上的独立性，不具备独立的法人资格。公司企业是营利性的社团法人，具有资产、经营、债务承担上的独立性，是具备独立法律人格的法人，以自己的名义独立承担民事责任。独资企业、合伙企业对企业债务承担无限清偿责任，对外有坚实的信用基础。公司企业负有限清偿责任，以独立财产为限进行清偿。正因为如此，为提高登记效率，法律对独资企业、合伙企业的登记程序规定得较为简单，一般实行备案登记，甚至不要求办理登记，如《日本商法典》将营业资金在50万元以下的非公司形态商人定为小商人，小商人不适用商法有关商事登记、商号等规定。我国台湾地区的商业登记法则对以下事项免依商业登记法申请登记：沿门沿路叫卖者；于市场外设摊营业者；家庭、农林、渔、牧业者；家庭手工业者；由主管机关所定的小规模营业者。而为切实保护债权人利益和社会交易安全，有关公司应具备的条件，特别是公司应具备的财产条件及其登记程序，法律规定得就比较复杂。
我国现行的登记法体系，对所有企业，包括国有企业、合资企业、公司企业、合伙企业以及独资企业等，都作了必须登记领照的规定，并明令禁止无照经营。地方性的商事统一立法《深圳经济特区商事条例》也规定，个体工商户即个人商人要履行登记手续。从法律法规的规定上看，并没有在商事登记种类上适当排除不必要的商事活动，以降低登记成本。在这一背景下，更有必要对不同责任形式的市场主体予以区分，实行分类登记。一方面，本着保护社会和相对人利益的精神，对有限责任商事主体可以设立相对严格的登记内容；在登记管辖上，由县级以上工商机关登记。另一方面，鉴于独资、合伙等企业是承担无限责任的自然人或“人合”企业，本质上以个人信用为基础，对其登记条件，应予简化；在登记管辖上，其登记发照可以统一授权基层工商所，由基层工商所予以登记注册，实行一级审核终局制。
3、审查方式上，废弃实质审查，实行形式审查。商事登记的根本作用在于公示事实和法律关系，因此，登记的内容应当客观真实。但是，对登记部门和审查人员来说，要确认申请内容是否真实，操作上几乎是不可能的。对登记内容的实质性审查，不仅会拖延登记程序的迅速及时完成，而且极易为审批机关滥用职权的寻租活动提供方便，势必严重影响审批机关及申请当事人的商事效率。事实表明，通过设立实质性审查根本不能有效地控制技术性、秘密性都较强的欺诈行为。相反，形式审查在公信力方面准确表达了公司人格的虚拟性和与其交易的风险性，有助于促使当事人在与公司交易时认真考察其资信状况，养成良好的利用法律保护自己权利的习惯。而且，形式审查在使公司迅速成立的同时，借助责任制度的配合同样可以控制欺诈行为。
有鉴于此，各国在立法、实务以及司法审判中，普遍倾向于形式审查，而对实质审查不作要求。如，英国公司登记制度规定，登记机关只负责形式审查，实质情况由股东和董事、经理承担责任，会计师和律师承担连带责任。法国《关于商事及公司登记的法令》第30条指出，法院书记官以其个人责任核实所提申请是否符合正常手续。法院书记官还审核申请中所载的事项是否符合法律法规的要求，是否与证明材料和作为附件提交的文书相一致；在涉及变更登录或注销登记之申请时，应核实该项申请与所涉及的案卷是否相吻合。日本1963年商事登记法第24条也从形式上列举了可以驳回登记申请的事由，以明确登记官的审查权限。新加坡《商业登记法》第29条甚至规定：“①登记官、政府官员、或公务员、政府雇员在登记中或在依本法制作签发的证书、摘录、副本或其他文件中有错误或不准确的，都不承担任何责任，法院也不可以接收此类诉讼或其他程序或有关此类事项的赔偿请求”；“②不管其他成文法有什么相反的规定，政府对第①款中的事项都不承担任何责任或被起诉。
我国企业登记审批中的实质性审查，背离了商事登记的便捷理念；要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，既不符合国际惯例，也没有法理根据。在企业登记审批改革中，需要转变思想，放弃实质审查的陈腐教条，明确登记机关不是行业控制的部门，登记审查只能是市场准入的程序性审查，只能是书式材料是否齐全的审查，只能是提供程序性服务的审查观念。
4、登记流程上，改革三级审批，推进主办注册官制。当前，工商机关内部注册登记基本上是“办事员---部门负责人---主管领导”的三级审批机制。其具体运作程序是，办事人员受理、初审，然后部门负责人审核，最后主管部门领导审批签字。这种运作流程立足于实质审查，将整个注册登记分为三个环节，从而存在三个不清：每个环节各自审查的内容不清、范围不清、审查责任不清。三个环节的内部流程浪费了人力，增加了登记机关的成本支出，又拉长了内部审批程序，形成了审批“瓶颈”，影响了审批效率。
三级审批程序不符合国际通行的突出个人审查、强调注册官责任企业登记惯例。不便于督促登记官员谨慎、积极地履行职责，也不便于申请人不服有关决定时，通过起诉或复议监督登记工作。因此，必须在确立形式审查原则，厘清登记机关责任范围的前提下，继续推进“一审一核制”的内部程序改革，逐步建立以主办注册官制为中心的独立核准机制。通过修订现行登记注册法律法规，赋予主办注册官直接登记注册权，使其依法相对独立地处理登记事项，并通过过错责任追究制度，追究其违法行政的法律责任，从而，促进商事登记制度价值目标的顺利实现。
5、登记手段上，实施电子政务，推行网络化登记
计算机网络的广泛运用，给人们带来的便利和快捷日益突出。面对电子化的冲击，传统商事登记制度纷纷作出回应。目前，欧美多数市场经济发达的国家采用了电脑登记，实现了商事登记的自动化。大陆法系的德国即在近年来的《商法典》修订中，增设了大量有关商业登记自动化的规定，以符合商业现代化的趋势。
在我国，将网络运用于登记审批，有利于实现申请人与许可机关之间、许可机关相互之间的网络化联系和沟通，对提高审批效率至关重要。推行网络化登记，一方面可以大大方便申请人。在网络化登记下，申请人可以从网上直接取得申请信息，提交申请材料，查询许可结果，无需直接到审批机关提出申请，也无需提交大量的书面材料或复印件。另一方面可以节约联合审批机关之间的运营成本和时间。在网络化许可下，各审批机关之间的沟通和信息传输通过网络即可实现，无需专门机构和人员负责信息传输和联络。同时，在各联合审批机关之间统一实现网络化的情况下，联合审批机关完全可以在本机关内办公，无需设置统一的联合办公场所。同时，网络化登记还可以实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。在网络化登记方面，企业登记主管机关大有可为。目前，作为并联审批牵头部门的工商机关正在着力推进电子政务，加速信息化建设，搭建网络化登记的平台。可以相信，联合审批各部门利用网络平台，推行网络化审批，必将降低申请人在企业登记过程中的成本支出，大大提高登记效率。
网络化审批需要网络法制的配合，在这方面，行将通过的《行政许可法》规定，申请人可以通过数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）的方式提出行政许可申请；行政机关应当创造条件并建立相关制度，方便申请人及时、有效地通过数据电文的方式提出行政许可申请。这一规定体现了鲜明的时代特点，将为网络化登记提供直接的法律依据。
电子政务、网络审批对法律体系的挑战是多方面的。目前，电子政务的一些基本环节急需法律的确认。诸如，数字签名的效力，电子文件在书面文件中的地位等等。在数字签名的立法方面，一些国家和国际组织如美国、欧盟、马来西亚、意大利、新加坡、韩国、澳大利亚等已经取得了重大进展。我们急需加强有关立法，以使传统法律适应网络时代的要求，为网络审批活动提供稳定而安全的法律环境。
6、登记依据上，制订统一的《商事登记法》
