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审计署


审计机关审计方案准则

第一条 为了规范审计方案的编制、审核、调整和实施，实现审计目标，保证审计工作质量，根据《中华人民共和国国家审计基本准则》，制定本准则。
第二条 本准则所称审计方案，是指审计机关为了能够顺利完成审计任务，达到预期审计目的，在实施审计前对审计工作所作的计划和安排。
第三条 审计机关在实施审计前，应当制定审计方案。
第四条 审计方案包括审计工作方案和审计实施方案。
审计工作方案是审计机关为了统一组织多个审计组对部门、行业或者专项资金等审计项目实施审计而制定的总体工作计划。
审计实施方案是审计组为了完成审计项目任务，从发送审计通知书到处理审计报告全部过程的工作安排。当一个审计项目涉及单位多，财政收支、财务收支量大时，审计组为了完成审计实施方案所规定的审计目标，可以对不同的审计事项制定若干具体实施步骤和方法。
第五条 审计机关应当根据年度审计项目计划的安排和审计准则的有关规定，编制审计工作方案，对审计的组织方式、分工、协作、汇总、处理等事项作出规定，提出要求。
第六条 审计工作方案的主要内容包括：
（一）审计工作目标；
（二）审计范围；
（三）审计对象；
（四）审计内容与重点；
（五）审计组织与分工；
（六）工作要求。
第七条 审计工作方案由负责审计项目组织工作的审计机关编制，并下达到具体承担审计任务的审计机关执行。
第八条 审计实施方案的主要内容包括：
（一）编制的依据；
（二）被审计单位的名称和基本情况；
（三）审计的目标；
（四）审计的范围、内容和重点；
（五）重要性的确定及审计风险的评估；
（六）预定的审计工作起讫日期；
（七）审计组组长、审计组成员及其分工；
（八）编制的日期；
（九）其他有关内容。
第九条 审计实施方案由审计组编制，经审计组所在部门负责人审核，报审计机关主管领导批准后，由审计组负责实施。
第十条 审计组编制审计实施方案前，应当调查了解被审计单位的下列情况，并要求被审计单位提供下列资料：
（一）财政财务隶属关系、机构设置、人员编制情况；
（二）职责范围或者业务经营范围；
（三）银行账户、会计报表及其他有关的纸质和电子会计资料；
（四）内部审计机构和社会审计机构出具的审计报告；
（五）财务会计机构及其工作情况；
（六）相关的内部控制及其执行情况；
（七）相关的重要会议记录和有关的文件；
（八）与审计工作有关的电子数据、数据结构文档；
（九）其他需要了解的情况。
第十一条 审计组编制审计实施方案时，应当收集、了解与审计事项有关的法律、法规、规章、政策和其他文件资料。
第十二条 审计组对曾经审计过的单位，应当注意查阅了解过去审计的情况，利用原有的审计档案资料。
第十三条 审计组编制审计实施方案时，应当运用重要性和谨慎性原则，在评估审计风险的基础上，围绕审计目标确定审计的范围、内容、步骤和方法。
第十四条 审计机关和审计组在实施审计时，如果由于客观条件发生变化或者其他原因，认为需要对审计工作方案进行调整的，需报经原制定机关批准。
第十五条 审计组在实施审计时，应当对被审计单位相关内部控制进行测试、分析和评价，进一步确定审计重点、步骤和方法，必要时可以调整审计实施方案。
第十六条 审计组在实施审计过程中，如果发现审计实施方案中有不适应实际需要的内容时，可以根据具体情况按照规定进行修改和补充。
第十七条 审计组调整审计实施方案时，应当向审计组所在部门负责人说明调整理由，提出调整建议，一般事项报经审计组所在部门负责人批准后实施，重要事项报经审计机关主管领导批准后实施。
第十八条 审计组在特殊情况下不能按照前条规定办理调整审计实施方案审批手续的，可以口头请示审计组所在部门负责人或者审计机关主管领导同意后，调整并实施审计实施方案。审计结束时，审计组应当及时补办审批手续。
第十九条 审计机关应当将审计工作方案归入制定机关的文书档案，将审计实施方案及其编制、调整过程中形成的资料归入审计档案。
第二十条 审计方案的编制和执行情况应当作为检查、考核审计质量的重要内容。
第二十一条 本准则由审计署负责解释。
第二十二条 本准则自发布之日起施行。审计署于1996年12月11日发布的《审计机关审计方案编制准则》（审法发〔1996〕338号）同时废止。



论以标的额确定民事案件审级的硬伤及对策
作者：余秀才[1]

摘要：
如说可让任一财产类民事的诉讼类案件都变成中院甚至高院一审，而不用多负担诉讼费，看似天方夜谭，实则触手可及——先提高标的额起诉，法庭调查结束前再撤回多起诉的标的额即可。如若此，必致大量普通案件（特别是劳动争议案件）涌向各省高院和最高院，故修改《诉讼费用交纳办法》刻不容缓。
关键词：
诉讼费、撤回诉讼请求、退费、案件审级
一、划分民事案件审级的标准
民诉法第十九条规定：中级人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）重大涉外案件；（二）在本辖区有重大影响的案件；（三）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。
第二十条规定：高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件。
第二十一条规定：最高人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）在全国有重大影响的案件；（二）认为应当由本院审理的案件
上述法条是划分民事案件一审审级的基本法律规定，但此规定极为模糊，不便操作，故最高院于2008年3月31日颁布了《全国各省、自治区、直辖市高级人民法院和中级人民法院立案标准》，于2008年4月1日起执行——
北京市的标准为：
（一）高级人民法院管辖诉讼标的额在2亿元以上的第一审民商事案件，以及诉讼标的额在1亿元以上且当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的第一审民商事案件。
（二）中级人民法院、北京铁路运输中级法院管辖诉讼标的额在5000万元以上的第一审民商事案件，以及诉讼标的额在2000万元以上且当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的第一审民商事案件。
广东省的标准为：
（一）高级人民法院管辖下列第一审民商事案件
1、诉讼标的额在3亿元以上的案件，以及诉讼标的额在2亿元以上且当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的案件；2、在全省有重大影响的案件；3、认为应由本院受理的案件。
（二）中级人民法院管辖下列第一审民商事案件
1、广州、深圳、佛山、东莞市中级人民法院管辖诉讼标的额在3亿元以下5000万元以上的第一审民商事案件，以及诉讼标的额在2亿元以下4000万元以上且当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的第一审民商事案件；2、珠海、中山、江门、惠州市中级人民法院管辖诉讼标的额在3亿元以下3000万元以上的第一审民商事案件，以及诉讼标的额在2亿元以下2000万元以上且当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的第一审民商事案件；3、汕头、潮州、揭阳、汕尾、梅州、河源、韶关、清远、肇庆、云浮、阳江、茂名、湛江市中级人民法院管辖诉讼标的额在3亿元以下2000万元以上的第一审民商事案件，以及诉讼标的额在2亿元以下1000万元以上且当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的第一审民商事案件。
……笔者不再一一列举，有兴趣者可自行阅之。从该规定可看出，标的额成了划分案件审级的最主要标准，这就造成了一些无法弥补的硬伤。
二、现行案件审级划分标准的硬伤
（一）照顾劳动者的立法带来的硬伤
继国务院颁布于自2007年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》第十三条将劳动争议案件的诉讼费规定为每件10元之后，2008年5月1日起施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第五十三条又规定：“劳动争议仲裁不收费。劳动争议仲裁委员会的经费由财政予以保障。”国家体现人文关怀、照顾劳动者这一弱势群体、降低其维权成本的立法意图本无可厚非，但结合最高院的上述划分案件审级的标准，却给法院受案造成了无法治愈的硬伤——
从最高院公布的受案标准看，高院最高的受案标准也仅3亿元，故如劳动者们想让案件都变为高院一审，就太简单了，只需在仲裁时索要天价违约金（超过3亿元即可，哪怕十亿元亦无不可，反正仲裁免费），仲裁机构肯定不会支持，劳动者不服当然就得向法院起诉，这么大标的额，当然是高院受理，而高院也只能收10元受理费。至于受理后支持多少无所谓，反正很多劳动者对基层法院甚至中院已不信任，就要上诉到最高院去评个理。
自劳动合同法实施后，各地基层法院的劳动争议案件就已数量倍增，极为可观，若劳动者们知晓上述“方法”，那各省高院、最高院的法官们什么也不用做了暂且不说，恐怕人员编制和办公场所再扩大百倍、千倍也办不完劳动争议案件。只要上述诉讼费用交纳办法和仲裁法的收费标准不改，无论你法院如何提高受案的标的额，都将徒劳无功。
针对之，笔者认为，普通的劳动争议案件，欠薪上万元已不多见，大不了再放宽十倍，以十万元为限，标的额十万元以下的仲裁免费、诉讼费仅10元也就足以实现国家之立法意图，超过10万元的部分则应参照财产案件的收费办法处理。如作此立法修改，或可解决劳动争议案件审级虚高之危机。但在笔者看来，亦将徒劳无功，且看下文分说。
二、诉讼费用交纳办法的漏洞所带来的硬伤
论述前，不妨先看几个法条：
《诉讼费用交纳办法》第十五条规定：以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。
第二十一条规定：当事人在诉讼中变更诉讼请求数额，案件受理费依照下列规定处理：（一）当事人增加诉讼请求数额的，按照增加后的诉讼请求数额计算补交；（二）当事人在法庭调查终结前提出减少诉讼请求数额的，按照减少后的诉讼请求数额计算退还。
第三十四条规定：民事案件的原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定准许的，案件受理费由原告或者上诉人负担。
第三十五条规定：当事人在法庭调查终结后提出减少诉讼请求数额的，减少请求数额部分的案件受理费由变更诉讼请求的当事人负担。
上述法条似乎无问题，但假设一下：当事人起诉100万元，在法庭调查结束前想撤诉，如果直接撤诉，简易程序案件，法院不退还分文诉讼费，普通程序案件还可退还一半；此时，如不直接撤诉，而是先申请减少99万元的诉讼请求数额，再申请撤诉，会发现，依上述第二十一第一款第（二）项的规定，对减少的99万元的相应诉讼费，法院应予退还，且不论简易程序还是普通程序，法院都只能收25元（因撤诉减半收费）。这还算好的，如果遇到麻烦点的当事人，干脆把诉讼请求减少到只剩一元钱，也不撤诉，最多损失50元诉讼费，你法院爱怎么判怎么判，无奈法院还是只能出份判决，这必将使法院非常被动，大大浪费司法资源。
据此，如想让一个案件变为中院或高院一审，增加标的额就行，可以违约金、精神损害赔偿金甚至莫须有的名义增加，中院或高院受理后，在第一次开庭的法庭调查结束前，再把额外增加上去的诉讼请求数额申请撤回即可。这样既不用多出诉讼费，还可提高案件审级。
笔者粗略看了一下，全国大多数中院的受案标准都未超过1000万，即诉讼费不会超过81800元，哪怕以广东省高院的受案标准3亿元计算，诉讼费亦不过1541800元，在当今社会，能交得起此诉讼费的人不在少数，最重要的是交了最后还可以把多交的部分退回来，最多损失点利息[2]。对于外地特别是外省的原告，本就非常担心地方保护主义，到基层法院起诉在交通上亦十分不便，系不得已而为之。现在好了，干脆在高院起诉就行了，既避免了地方保护主义的影响，又避免了下地州的舟车劳顿之苦。
对普通案件，多数当事人或无那么多诉讼费预垫交，劳动争议就麻烦了——如前所述，任一个劳动争议案件都完全可能变成高院一审，现在劳动者甚至连撤回诉讼请求的程序都可省略，且哪怕仅判决用人单位支付一块钱的劳动报酬，那10元的诉讼费也将由用人单位负担；哪怕如笔者的建议以10万元为分水岭，亦无法解决之。
三、走出困境之立法构想
（一）修改立法之紧迫性
现虚增标的额提高审级之案例或尚未出现，但“不谋万世者，不足谋一时，不谋全局者，不足谋一域”[3]。必要的风险预估意识必须有，为鼓励当事人年底撤诉提高结案率，而让当事人先减少诉讼请求再撤诉，然后年后再来起诉之做法在司法实务中已然出现（不少律师也愿意这样做，因为每个案件２５元的诉讼费完全可接受，还和法官搞好了关系）。并且，早在2011年，笔者在创作的《诉讼费有关问题研究》一文中就曾指出过《诉讼费用交纳办法》中的上述漏洞，指出想撤诉的人可先撤回诉讼请求再撤诉，而该文已公开发表在云南法院网上，这就意味着此方法已为公众所知。以我之愚，尚能想到如此提高审级之办法，智胜我百倍之人多如牛毛，故通过立法弥补此漏洞刻不容缓，若待风靡全国再为之，必非常被动。
（二）应对之立法构想
早在2009年，笔者就发现了《诉讼费用交纳办法》中先撤回诉讼请求再撤诉的漏洞并应用于司法实践，两年多来，笔者也一直在思索如何弥补之，现提出如下立法构想。
《最高人民法院关于诉讼费若干问题的解释》
第一条 为解决《诉讼费用交纳办法》存在的问题，特制定本解释。
第二条 普通劳动争议案件，诉讼请求的金额或者价额不超过10万元的按每件10元交纳；超过10万元的部分，按照《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（一）项第2目至10目的规定交纳。
涉及工伤的劳动争议案件，诉讼请求的金额或者价额不超过50万元的按每件10元交纳；超过50万元的部分，按照《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（一）项第2目至10目的规定交纳。
第三条 当事人提出案件管辖权异议，不论简易程序还是普通程序，每件应预交50元至100元。
如当事人不在指定的期限内预交，则按撤回管辖权异议处理。
异议成立的，人民法院应将收取的诉讼费予以退还；撤回异议或者异议不成立的，人民法院不予退还。
第四条 当事人在法庭调查终结前提出减少诉讼请求数额的，按照下列比例退还诉讼费：