创新的《宪法学》 宪法学的创新——试评刘茂林教授著作《宪法学》
徐升权*
（南京财经大学法学院，210046）
序
中南财经政法大学刘茂林教授著作《宪法学》，是2003年6月由中国人民公安大学出版社和人民法院出版社联合出版发行的《21世纪法学创新系列教材》之一。该书是刘茂林教授“将多年研习和教授宪法学的心得和感悟”“进行梳理和总结” 的成果。
一 一本创新的《宪法学》教材
多年来，《宪法学》教材大多固守于对于学界各种研究成果的罗列与总结，可以被称作为是对于宪法学界现存理论的平铺式叙述。刘茂林教授的《宪法学》打破了这一传统体例，在许多方面作了新的尝试。
1. 从结构上看，本书在章前有简单的重难点提示，章后附有近二十年来有关本章的学术前沿问题探讨、关键词和思考题。
重难点提示首先给了读者导向性指引，便于读者有侧重的学习正文部分，准确获取到所需和有用的信息和知识。章后的学术前沿问题探讨，则对于渴望深入学习的本科生和研究生大有帮助。其中的对于具体问题的学界观点总结与简单分析部分，让学习者能够全面了解该问题的发展以及在学界中的地位；而作者对于学界观点的延伸性思考与分析和具有建设性的意见，则能够引发读者作进一步的思考与研究。
2. 从内容上看，该书内容全面而且深刻，与中国宪政建设实践结合紧密。
刘茂林教授在书中首先介绍了宪法学基本理论，接着论述了宪法学中的国家理论、公民与公民权利理论以及从国家和公民相互关系中衍生出来的相关问题的理论。作者在论述宪法学理论的时候不忘记从中国宪政实践出发，寻找适合中国宪政的宪法学基本原理。其中最为突出的是在宪法学基本理论章节中提出并深入论述了“宪法实现”等理论，对于中国社会宪政建设的进行具有相当的指导性意义。在国家理论及其他章节中，作者还注重一般原理与我国宪法典内容的结合。该书在内容上避免了单纯的讨论理论，使得理论不再空泛而枯燥，同时也使得实践找到了理论依据。在本书中，理论与实践的结合，其实是将宪法学理论与中国宪政建设的融和，从而发掘理论的缺陷，寻找实践的偏差，以便于宪法学理论的完善与宪政建设实践的改进。
二 宪法学的创新
本书能够被称作是一部创新的《宪法学》教材，不仅仅是因为其在结构与内容上的创新发展，更主要的是它能够在一定程度上引导宪法学研究的创新。
1. 宪法学研究方法的创新
宪法学作为一门独立的学科，同其他学科一样拥有多种研究研究方法和手段。通常包括：阶级分析法、经济分析法、社会学分析法等等。本书作者的研究当然也没有离开这些基本的方法，但是作者在使用时，更注重几种方法的结合使用，并且探索了新的研究方法。例如在研究宪法学中具体概念的部分，作者运用了词源分析的方法，值得注意。
例如，在对宪法的含义的探寻一节中，作者从中西方特别是西方的相关的古代经典著作出发，联系近现代“宪法”一词的发展，对“宪法”含义作了分析，“宪法乃是人类为了自己的生存和发展有意识地组织政治共同体的规则，以及由该规则所构建的社会秩序。”
2.宪法学理论观点的创新
本书的另外一个特色之处就是针对宪法学中的问题不仅分析了现存的学术理论观点而且提出了自己新的见解或思路。能够引导读者对具体问题做出新的探索。
例如，作者在论述“经济制度在宪法学中的地位”时，首先分析了在我国现有的宪法学论著中存在的两种对经济制度的安排，接着提出“宪法学对经济制度的研究，有待以国家的经济权力与其他宪法主体的经济权力为核心做进一步的展开和深入” 的观点，并且简单论述了作者本人从国家经济权力和公民与其他宪法主体的经济权力方面出发所作的研究得出的认识。作者在书中多处提出此类新的观点，充分显示本书乃是其创新性思维成果。
3.宪法学研究角度的创新
本书作者抓住中国宪政制度的特色，从国家和公民相互关系中衍生出来的相关问题的理论中选取了最重要的也最巨实践性的基层群众性自治制度作具体分析论述，尝试着在总结基层群众性自治制度多年实践的基础上完善该制度，使之得以更广泛的实现，为宪政建设发挥积极作用。
另外，作者的研究注重宪法学的中国背景。在国家理论、公民和公民权利理论等章节中，紧密联系我国国情，在推动实践发展的目标前提下，发展了相关理论。避免了以往一些宪法学教材空泛介绍国外相关理论，而忽略中国大环境，以致给人宪法学无用的不良影响。
小结
刘茂林教授的这本《宪法学》虽然具备某些个人专著的特点，但它仍然是一本教材。因而如果想在本书中对于宪法学具体理论都作深层次的论述与发展，是不太现实的。但是该书能够引发读者或者其他宪法学研究者针对宪法学作新的研究努力。从总体上看，本书至少提出了以下几点引人思考的问题：一是中国的宪法学与中国的宪政构建实践还有多远？二是如何发展中国的宪法学，促进中国宪政建设？无疑，这两个问题的提出将引发人们对其的关注，也必将有助于相关问题的充分显现和及时解决。正基于此，本书所论述的理论、观点及作者创新的建议与认识对于我国宪法学发展和宪政建设的效果的提升，皆不乏可资参考的实用价值。
当然，作为一项创新尝试的研究成果，该书存在不足之处也是难免的。例如，作者在阐述其关于宪法秩序的理论之前，对于宪法秩序理论中相关重要概念如“观念宪法”的论述未能单独明细的分析，仅在论述宪法分类的部分中，简单讨论并将其总结为“宪法要求和宪法评价的有机统一体” 。对于初学者来说，未必能够充分理解与掌握此理论，也就不利于下面内容的学习。若作者能够将观念宪法从宪法的一种分类形式提升为一种基本存在形态并对其含义、相关要素和作用作进一步研究，定能够使读者更清楚的了解宪法实现、宪法秩序等理论。
综上所述，本书可以说是为《宪法学》教材的创新提供了一个崭新的开端。它的出版发行对宪法学的发展也必然发挥巨大的促进作用，为中国宪政建设提供了许多可实践化的理论信息。
行文至此，笔者觉得还有必要就多年的宪政建设略述几点粗浅的认识与思考：
其一，宪政建设首要条件是需要充足的理论依据作的存在，而且这些理论需要适合中国现状，不能够是单纯的来自西方宪政建设理论和经验。中国的宪政建设需要宪政理论同中国土壤的融合，要善于发掘和转化利用本土文化资源。目前，我们的宪法学界虽然认识到了，也正在努力，但是还没有形成一套真正的中国宪政建设的理论大厦。其二，宪政建设是法治建设的核心，法治建设不能够离开这个核心而单独讨论与进行。法治国家建设以来，我们的法治建设大多是在以基本法律建设为核心，而忽略了宪政建设这个真正的核心内容。以致于中国的宪政建设甚为缓慢，在许多人的意识中，仍然还无法找到宪法意识。全民性的宪法观念的形成仍然很遥远。
最后，希望有一天能够看到刘茂林教授或者其他学者能专门以中国宪政建设下的宪法学为课题，出版一本更好的专著或教材。
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* 徐升权，1984年9月出生于江苏泗阳，现就读于南京财经大学法学院
1. 刘茂林，《宪法学》，中国人民公安大学出版社、人民法院出版社，2003年6月第1版，页394
2. 同上揭，页71
3. 同上揭，页234
4. 同上揭，页20
联系方法：
(南京财经大学仙林校区西苑宿舍4-102，210046)
shengquan77@163.com
国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知
国土资源部办公厅
国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知
国土资厅发〔2009〕51号
各省、 自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），副省级城市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部有关直属单位，部机关各司局：
为贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，落实《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，科学编制市、县、乡级土地利用总体规划，强化土地用途管制和土地宏观调控，部在试点实践和调查研究基础上，制定了《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（以下简称《指导意见》），现印发你们，请在市、县、乡级土地利用总体规划编制中遵照执行。
《指导意见》分为四部分：一是土地规划分类与基数转换，明确了土地规划分类与基数转换的原则、方法、要求以及二次调查数据应用处理等；二是各类用地空间布局，明确了各类用地规划布局的次序和原则；三是基本农田调整和布局，明确了基本农田调整的原则、要求和基本农田保护区的划定要求；四是建设用地布局与管制，明确了建设用地布局原则、空间管制要素及其划定要求、成果检验和管制规则等。
编制和实施土地利用总体规划是各级国土资源管理部门的重要职责。目前，地方各级土地利用总体规划修编已进入关键阶段，部将加强对市、县、乡级土地利用总体规划修编工作的培训和指导，地方各级国土资源管理部门要高度重视，认真学习领会《指导意见》，准确把握精神实质，结合地方实际，切实贯彻执行，提高市、县、乡级土地利用总体规划修编的科学性和可操作性，确保规划成果质量。
国土资源部办公厅
二○○九年五月二十五日
目 录
第一章 土地规划分类与基数转换
一、土地规划分类
二、规划基数转换
三、其他规定
第二章 各类用地空间布局的总要求
一、优先布设国土生态屏障用地
二、协调安排基本农田和基础设施用地
三、优化城镇村用地布局
四、维护和扩大城乡绿色空间
五、稳定自然和人文景观用地
六、发挥农地多重功能，拓展生态空间
第三章 基本农田调整和布局要求
一、基本原则
二、调整要求
三、检验分析与成果要求
四、基本农田保护区划定
五、基本农田集中区和基本农田整备区
第四章 建设用地布局与管制要求
一、布局原则
二、空间管制要素
三、划定要求
四、成果检验
五、管制规则
第一章 土地规划分类与基数转换
市、县、乡级土地利用总体规划编制中，应在土地现状分类的基础上，根据规划管理需要，进行土地规划分类与基数转换，形成规划基础数据。
一、土地规划分类
（一）定义
1.土地利用现状数据：指通过土地利用变更调查或全国第二次土地调查获得的土地利用现状数据。
2.土地现状分类：包括过渡期分类和二调分类，其中，过渡期分类指土地利用变更调查中采用的全国土地分类，二调分类指第二次全国土地调查中实际采用的土地利用现状分类。
3.土地规划分类：指土地利用总体规划编制中，根据规划管理需要，对土地现状分类进行归并或细分形成的规划用地分类。
4.规划基础数据：指土地利用总体规划编制中，根据土地规划分类对土地利用现状数据进行转换，形成规划基期年各类用地基础数据（以下简称“规划基数”）。
（二）分类
1.分类体系。规划基数采用三级分类体系。其中，一级类3个，为农用地、建设用地、未利用地；二级类11个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、滩涂沼泽、自然保留地；三级类33个。
土地利用总体规划编制中的土地规划分类体系见附图1（略）。
土地规划分类代码及含义见附表1（略）。
2.市县乡级土地规划分类。市、县级土地利用总体规划基数分类，原则上分到二级类；根据管理需要，可对建设用地进一步细分。乡级土地利用总体规划基数分类，原则上分到三级类；根据管理需要，可对各类用地进一步细分。
二、规划基数转换
（一）转换原则
1.用途管制原则。应遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
2.依法核定原则。应通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制的严肃性和科学性。
3.衔接可行原则。应充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。
4.综合平衡原则。应遵循行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。
（二）转换方法
在土地变更调查或二次调查的基础上，按照附表1（略）的土地规划分类体系进行调整，得到各类用地转换结果，并标注到规划基期年土地利用现状图上。必要时，可利用遥感等手段，结合实地调查进行。
1.农用地转换。耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地，按照附表1（略）的土地规划分类体系进行归并，分别纳入相应地类。
2.建设用地转换。城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地，按照附表1（略）的土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。
其中，城乡建设用地中，应对土地利用现状数据的独立工矿用地进行区分，将附属于城镇的独立工矿用地按照附属性质分别纳入城市、建制镇；其他独立工矿用地从空间上作解译判断，按照独立建设用地和采矿用地的含义进行区分。
3.未利用地转换。水域、滩涂沼泽、自然保留地等其他地类按照附表1（略）的土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。
（三）应用处理
县、乡级土地利用总体规划修编，可以采用二次调查数据，经校核转换后作为规划基数。转换后无较大差异的，可直接应用；有较大差异的，以耕地保有量和基本农田保护面积不减少、建设用地规模不增加为原则，首先立足于本行政辖区解决，确有困难的，可在上一级行政辖区统筹处理，但各省（区、市）规划目标不变。
对于批而未用土地和违法用地，一并纳入规划目标年建设用地总规模，并标注在县、乡级土地利用总体规划基期年土地利用现状图上。
三、其他规定
（一）依据土地规划分类进行基数转换，应经有关程序审定。
（二）规划基数转换应确保规划基期分类面积数据与图件的一致性。规划基数一经确认，不得修改。
（三）因行政区划调整的土地利用现状面积变化，需说明调整情况，并由上一级国土资源管理部门对调整前后的数据进行审定。
（四）各地应结合基数转换工作，对基本农田现状进行汇总，分析核实基本农田落实情况，形成现状基本农田的图件和数据成果。
（五）规划基数转换结果应纳入土地利用总体规划数据库。
第二章 各类用地空间布局的总要求
市、县、乡级土地利用总体规划编制中，应当按照以下布局次序、原则和要求，科学合理地安排各类用地的空间布局。
一、优先布设国土生态屏障用地
（一）设定核心生态网络体系，维护和改善区域生态安全格局，形成基本的国土生态屏障。
（二）维持自然地貌的连续性，顺应自然地形地貌的形态，按最大适宜度安排各类用地。
（三）维系河道、湖泊及滨水地带的自然形态，保留水系、蓄水、泄洪等通道，保护湿地系统，尽量恢复原有的水生生态系统。
（四）布设基本的动物、植物通道，建立非机动车绿色通道。
二、协调安排基本农田和基础设施用地
（一）在避让生态屏障系统的前提下，协调安排基本农田和基础设施用地，做到相互协调、合理布局。
（二）将耕地质量评价作为基本农田布局的依据，优先把优质耕地划入基本农田，协调好各类建设用地与基本农田的空间布局关系。
（三）合理布局基础设施用地。结合自然条件和现状特点，处理好基础设施用地与城镇、村庄用地布局的关系。线性基础设施要尽可能预留交通走廊，综合利用地上、地下空间。
三、优化城镇村用地布局
（一）在不突破城镇用地规模的前提下，依据区域人口和产业迁移规律、城镇经济社会发展趋势和建设用地适宜性，确定城镇体系空间布局及各级城镇用地的发展方向和空间形态。
（二）在生态屏障和基本农田的间隔地带，根据农村经济社会发展趋势，协调农村居民点与基础设施、公共设施布局的空间关系，统筹安排集镇村庄建设用地，引导人口合理集聚，形成方便生产、有利生活、环境优美的集镇和村庄用地布局。
（三）建设用地与水面、耕地、园地、林地、草地穿插布局，形成城乡宜居环境的基础，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系。
四、维护和扩大城乡绿色空间
（一）尽可能增加绿色用地，以耕地、园地、林地、草地、水面等共同构建完善的城乡生态空间，发挥最大生态功能。
（二）统筹安排城郊生态和城市绿地相结合的绿色系统。以农田、绿地疏解城市，形成合理的组团式布局。在城市内尽量分散、均衡布设公园绿地，开放专用绿地，增加城市公共绿色空间。
五、稳定自然和人文景观用地
（一）有效保护和合理利用自然和人文景观资源，发挥自然和人文景观用地的多重功能，提高整体效益。
（二）整体保护人文历史景观，保留原有乡土、民俗和休闲用地，保护多样化的乡土生境系统。
（三）布设绿色文化遗产长廊，预留乡土植物群落生长和培育的用地空间。
六、发挥农地多重功能，拓展生态空间
（一）充分发挥耕地的生产、生态、景观和间隔的综合功能。将具有生态功能的耕地特别是水田作为城市中的“绿心、绿带”，与建设用地穿插布局，使生态建设与耕地保护有机统一。
（二）鼓励在城市内和组团之间保留连片、大面积的农地、水面、山体等绿色空间。
（三）引导园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地集中发展。保护林地资源，结合区域特点，因地制宜地对林地进行空间布局。保护和合理利用草场资源，提高草地生产力，改善草地生态系统。
第三章 基本农田调整和布局要求
一、基本原则
市、县、乡级土地利用总体规划编制中，基本农田调整应当按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，遵循以下原则：
（一）依法依规，规范调整。应依据有关法律法规、现行规划实施情况和新一轮规划目标任务，对现状基本农田进行局部调整。严禁借规划修编随意调减耕地保有量和基本农田保护面积，擅自调整基本农田布局。
（二）确保数量，提升质量。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；调整后的基本农田数量、质量和布局安排应协调一致。
（三）稳定布局，明确条件。国家和地方人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周边的耕地，水田、水浇地等高等别耕地，土地整理复垦开发新增优质耕地，应当优先划为基本农田。
二、调整要求
（一）调入的基本农田
1.新划为基本农田的土地现状应当为耕地。规划期内预期开发为耕地的未利用地和水域、预期整理复垦为耕地的建设用地、预期调整为耕地的其他农用地等，不得划为基本农田。
2.高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等，应当优先划为基本农田。
3.城镇村建设用地规模边界内作为“绿心”、“绿带”保留的耕地，以及城乡建设用地扩展边界内作为生态景观和绿色开敞空间的耕地可以划为基本农田。
4.地形坡度大于25度或田面坡度大于15度的耕地、易受自然灾害损毁的耕地，不得划为基本农田。
（二）调出的基本农田
1.低等别、质量较差、田面坡度大于25度、严重沙化不宜农作以及生态脆弱地区水土流失严重的基本农田可以调出。
2.因损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田可以调出。
3.现状基本农田中的非耕地可以调出。
4.土地利用总体规划确定的建设用地范围内的基本农田应当调出。
5.零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田可以调出。
三、检验分析与成果要求
（一）检验分析要求
按照以下要求对基本农田调整进行检验分析。
1.调整后的基本农田保护面积应不低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标。
2.调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高。
3.调整后的基本农田中非耕地、坡耕地的比重应当有所降低。
4.调整后的基本农田集中连片程度应当有所提高。
（二）工作及成果要求
基本农田调整、检验中，需对调整前后的基本农田变化情况进行分析，对相关成果进行评价，统计调整情况，形成检验分析报告。县、乡级土地利用总体规划还应编绘调整分析图，将调整前后基本农田分布情况进行叠加分析，重点标注调入、调出基本农田的空间位置、质量等别、地类代码等要素。
基本农田调整成果应当纳入土地利用总体规划数据库。
四、基本农田保护区划定
县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区；乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。
（一）划区要求
1.下列耕地应当划入基本农田保护区：经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田；农业科研、教学实验田；集中连片程度较高的耕地；相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。
2.为基本农田生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的其他零星土地，可以划入基本农田保护区。
3.土地利用总体规划已预留为建设用地的土地，不再划入基本农田保护区。
4.基本农田保护区的边界应依据上一级土地利用总体规划的规划目标和分区要求，参照已有的相关规划，综合考虑生态环境建设安排、基础设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界划定等因素确定。尽可能利用明显的线形地物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线，兼顾行政界限。
5.基本农田保护区划定中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等）。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。
（二）管制规则
1.基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。
2.土地整理复垦资金应当优先投入基本农田保护区。
3.基本农田保护区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田；规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。
4.基本农田保护区内，严禁安排城镇村建设用地和未列入项目清单的其他非农建设项目。
5.在不突破多划的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。
五、基本农田集中区和基本农田整备区
（一）基本农田集中区
市级土地利用总体规划，可根据当地实际情况，将基本农田分布集中度相对较高、优质基本农田所占比例相对较大的区域，划定为基本农田集中区。
基本农田集中区，要重点保护和整治。城乡建设用地规划布局应尽量避让基本农田集中区。
（二）基本农田整备区
乡级土地利用总体规划，在落实基本农田保护任务、明确划定基本农田保护地块的前提下，可结合新农村建设和土地综合整治项目的实施，划定基本农田整备区。
基本农田整备区内，要加大土地综合整治的资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片的、高标准粮棉油生产基地。
第四章 建设用地布局与管制要求
一、布局原则
按照土地利用总体规划确定的建设用地指标，统筹存量与增量建设用地利用，在建设用地布局适宜性评价基础上，与相关规划相协调，合理安排建设用地布局。
（一）城、镇、村、工矿等建设用地的宏观布局，应当按照集约用地、集中发展、适度规模的要求，形成大城市组团式发展、中小城市紧凑发展、小城镇和农村居民点集聚发展的土地利用格局。
（二）城镇发展，应统筹存量、新增建设用地，加大存量建设用地挖潜力度，加强闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发，积极引导城镇建设向地上、地下发展。城镇新增用地，应当尽量依托城镇已有的基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害危险区、泄洪滞洪区和重要生态环境用地。
（三）各类园区必须在城镇工矿用地规模内控制，尽量在城镇建设用地规划范围内统筹布局，并与周边其他用地布局相协调。
（四）采矿、能源、化工、钢铁等生产仓储用地以及其他高污染性、危险性用地，应当与居住、商业等人口密集的用地保持安全距离。高污染性工业用地布局要避让基本农田保护区。
（五）农村居民点新增用地，应当主要用于中心村建设，并与旧村缩并相挂钩，控制自然村落的无序扩张，促进农村居民点适度集中。
（六）交通、水利等基础设施用地，应当与规划的城乡建设用地空间格局相协调，主要用于满足工业化、城镇化和新农村建设的客观需求，用于改善落后地区的投资环境和发展能力。
二、空间管制要素
（一）边界
为加强对城乡建设用地的空间管制，市、县、乡级土地利用总体规划应当根据管理需要，因地制宜地划定以下建设用地边界：
1.城乡建设用地规模边界。按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。
2.城乡建设用地扩展边界。为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。
3.禁止建设用地边界。为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。
（二）区域
建设用地边界划定后，规划范围内形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4个区域：
1.允许建设区。城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。
2.有条件建设区。城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。
3.限制建设区。辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。
4.禁止建设区。禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。
三、划定要求
（一）允许建设区与建设用地规模边界
1.建设用地规模边界按照有利发展、保护资源、保护环境的要求，在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，根据各类建设用地规模控制指标划定。
2.允许建设区应涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地，划分为城镇、村庄、工矿等不同类型。
3.允许建设区布局应进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地。
（二）有条件建设区与建设用地扩展边界
1.有条件建设区在建设用地规模边界外，按照保护资源和环境、有利于节约集约用地的要求划定，避让优质耕地和重要的生态环境用地。
2.城、镇等建设用地扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物。
3.在无原则性冲突时，建设用地扩展边界可采用其他相关规划的同类边界。
（三）限制/禁止建设区和禁止建设用地边界
1.自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区。
2.县、乡级土地利用总体规划，可将规划期内要拆迁复垦的现状建设用地划入限制/禁止建设区。
3.上述区域外的土地一律划入限制建设区。
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