【内容提要】
国家法是现代社会最主要的社会调控方式，但并不是社会的唯一调控方式，民间法在社会生活中也发挥着重要的调控作用。在中国的法治进程中，必须注重利用中国本土的资源，重视中国社会中的那些起作用的、但并不起眼的道德、风俗、习惯等民间法，善待一些好的、被大家公认的有效的民间法是必须的而且是应当的。民间法是一个寓情、礼、理于一体的争端解决机制，运用民间法审理一定范围内的案件可以弥补国家法的一些不足，不失为“生硬刻板”的国家法的一种有效补救手段。让民间法与国家法共同适用同一案件或完全让民间法取代国家法调整因适用国家法反而产生弊端的纠纷，是社会规范的一种有效机制。在国家法制统一的前提下，在不与宪法和法律精神相违背的基础上，运用民间法需要作实事求是的变通和灵活有效的处理。民间法的最大效用价值就是秩序价值，适用国家法的同时充分考虑民间法的调整效果，或者在国家法无法适用以及适用后反而不利于纠纷解决的情况下让民间法来调整，效果会更好一些，社会也会更和谐一些。“土生土长”的民间法和国家强制推行的国家法之间大部分是和谐互补的，但仍有相当多的民间法与国家法之间发生着强弱程度不同的冲突，在司法审判实践中如何合理有效地运用民间法已成为一个不可回避的问题。本文通过案例实证分析法探讨了民间法引入司法审判中的必要性，并透视了民间法在司法审判中的合理运用及应注意的问题。
【关键词】民间法 案例 司法审判 运用
人类秩序之达成，非惟国家法一端之功劳。国家仅藉以强制力量维持其秩序，其过分行使，必致生民往还，惶惶如也。而自生于民间之规则，更妥贴地维系人们日常交往之秩序。自古迄今，国家法虽为江山社稷安全之必备，然民间法亦为人类交往秩序所必需。故人间秩序者，国家法与民间法相须而成也。-[1]民间法深深扎根于民间，有很强的社会性，其生命力活跃，被称之为“活法”或“行动中的法”，人们乐于接受，适用起来也很方便，在其特定范围容易适用，对建立和谐有序的社会秩序有着重要的作用。因此，在构建和谐社会的今天，民间法的研究和运用被越来越关注。本文试通过司法实践中鲜活的案例来认识民间法及民间法引入司法审判中的必要性，并透视了民间法在司法审判中的合理运用及应注意的问题，以期为司法实践合理运用民间法提供有益的参考。
一、民间法引入司法审判的必要性
在中国的传统语汇中，与“官府”相对的是“民间”，因而在国家法之外，可用“民间法”的概念来做区别。国家法可以被一般地理解为由特定的国家机构制定、颁布、采行和自上而下予以实施的法律，民间法是指这样一种知识传统，它生于民间，出于习惯，乃由乡民长期生活、劳作、交往和利益冲突中显现，因而具有自发性的丰富的地方色彩。在国家法所不及和不足的地方，生长出另一种秩序，另一种法律。这里可以概括地称之为民间法。它可以是家族的，也可以是民族的；可能见诸于文字，也可能是口耳相传；它或是人为创造，或是自然生成；其实施可能会有专门的人负责，也可能依靠传统习惯或是微妙的心理机制。[2]民间法是独立于国家法之外的，是人们在长期的共同的生活之中形成的，根据事实和经验，依据某种社会权威和组织确立的，在一定地域内实际调整人与人之间权利和义务关系的、规范具有一定社会强制性的人们共信共行的行为规范。[3]它在外延上表现为风俗习惯、道德规范、村规民约、家法族规、宗教法规、行业规章等多种形式。
在现实社会中，普通老百姓对国家法之外的所谓道德、风俗、习惯等民间法更感兴趣，许多人偏好用民间法来解决问题，特别是由于国家法自身的缺陷和供给不足、路径不畅、成本太大等客观因素，导致民间法在一定条件下成为国家法的替代而发挥着作用，特别是在老、少、边、穷的农村就更是如此。国家在推行法治的进程中，虽然进行了大规模的立法活动，进行了声势浩大的执法行动以及大张旗鼓的普法宣传，但这些努力似乎并没有也不可能在短时间内完全改变人们的现实偏好。国家法是现代社会最主要的社会调控方式，它有一系列社会稳定和发展所必需的优势，[4]但它也有其固有的一些局限性，比如它的调整范围总是有限的，并非所有的社会关系都可以用法律来调整，某些社会关系，如恋爱关系，就不适用法律调整，还有些社会关系如婚姻家庭关系，虽然可以用法律调整，但单纯的法律调整往往效果欠佳，因此需要其他社会规范的介入。再完备的法律制度也不可能渗透到社会生活的方方面面，这必然为民间法的存在和发展留下空间。有些社会关系特别是与人身有关的社会关系，如婚姻家庭关系，一旦渗透了国家的力量，往往带来更紧张的气氛，而国家法“一方是，则另一方不是”的刚性调整机制有时并不利于纠纷的彻底解决。与国家法相比，民间法则显得更灵活，在坚持原则的情况下，更关注案件中个别正义的实现，是国家法的必要补充。民间法深深植根于民族精神观念和社会生活之中，以习惯、风俗、伦理、道德等形式表现出来，反映着人们的生活方式，比国家法更为客观，更接近“地气”。
中国是一个有着10亿农民的国家，费孝通先生所说的“乡土社会”在中国还占据了主体地位的空间。在中国的乡土社会中，人们更多的时候并不生活在国家法中，中国人解决争端所考虑的是“情”、“礼”、“理”，只有最后才诉诸于法，而民间法的意义正在于此，民间法正是这样一个寓情、礼、理于一体的争端解决机制。只要我们不抱国家法万能主义，我们就得承认，在中国的乡土社会，除了国家的法律在运行外，一种由农业文明沿续下来的村规民约、道德、风俗、习惯等组成的民间法在事实上规范和调整着乡土社会的人们。法院在面对纷繁复杂的各种纠纷矛盾时，要想用国家法一体解决之，简直是妄想，特别是在我国法治初级阶段，国家法还不完备，民间法又无处不在的客观现实，我们无法不正视民间法在司法审判中的运用，善待一些好的、被大家公认的有效的民间法是必须的而且是应当的。我国台湾地区民法第1条就规定：“民事法律所未规定者，依习惯；无习惯者，依法理。”[5]我国法律对民间法也有承认的一面，如民法通则承认社会公德[6]、合同法承认交易习惯[7]、国际经济法承认国际惯例，但大量的调整特定地域的民间法得不到法律的公开认可，却在当地确实发挥着作用，在司法审判中应充分予以关注。
在我国法治初级阶段，我们对国家法的理想期待还不能一下子拔高，也就是说我们还不能完全指望通过国家法来解决矛盾纠纷。试看一则案例：
黔东南谷龙镇岩英村村民杨通贵和堂弟杨通义两家之间共用一条通道。两家因“界限”问题屡发争执，使亲人反目成仇。两家的矛盾在仇恨积累中逐渐扩展为两支堂亲间老少几十人的全面对峙。杨通义干脆用木棒打桩拦死了过道，致使杨通贵的牲畜只好从堂屋走过，在农村这被认为是奇耻大辱。杨通贵只好诉诸法院并获得法院的支持，然而杨通义拒不执行法院判决，杨通贵便要求州法院强制执行。杨通义被迫拆除了障碍物。这本是法律程序的正当执行，但在山村却被认为是丢面子的事情。为挽回面子，杨通义亲骂大街：“你们做事太绝，等着瞧！”过后不到两个月，以两家为主的堂亲间展开了一场大厮杀，造成一死五伤的惨剧。[8]
表面上看，国家法解决了两家的民事纠纷，其解决方法也无可非议，但纠纷的解决涉及到的问题远不止案件中的民事纠纷。在国家法的干预下不仅没有令当事人满意，而且引发了更为严重的后果：增加了仇恨，酿成流血事件，使简单的民事案件转变成了严重的刑事案件。虽然杨通贵通过诉求国家法保护了自己的合法权益，但同时也使自己处于更危险的境地。因为国家法在解决纠纷时损害了在农村被认为比生命还重要的名声规则，使处于法律范围外的仇恨进一步加剧，时刻都有爆发的危险。因此，国家法干预究竟是对杨通贵权利的保护还是把他置于更危险境地中？在尝试诉求国家法后，杨通贵还会再次诉求国家法吗？如果国家法“让渡”给他们惯用的民间法来调整，或者吸收一些民间法来预防仇恨加剧，弥补国家法施行后产生的“欠缺”，也许能作出令双方都满意的判决。在“熟人社会”里，司法介入不一定是对受害人的最好保护，在一个熟人圈子里的纠纷解决如果加入了国家强制性，有时很容易造成好心办坏事。在这种抬头不见低头见的状态下，人们有纠纷，但是也有谅解，国家法很容易使得他们没有面子。显然，用国家法解决上述案件是失败的。那么我们在司法审判中到底应该怎样合理运用民间法呢？
二、民间法在司法审判中的合理运用
在我国已经有法官依自由裁量权将民间法引入了个案判决之中，如一度炒得沸沸扬扬的泸州遗赠案：
蒋某与黄某于1963年5月登记结婚，婚后夫妻关系一直较好，并收养有一子。1990年7月，蒋某继承父母遗产而取得面积为51平方米的房屋一套。1995年因城市建设，该房屋被拆，拆迁单位将一套面积为77、2平方米的住房安置给了蒋某，并以蒋某的名义办理了房屋产权登记手续。1996年，黄某与比他小近30岁的张某相识后，二人便一直在外租房公开同居生活。2000年9月，黄某与蒋某将蒋某继承所得房产以8万元的价格出售。双方约定在房屋交易中产生的税费由蒋某负担。2001年春节，黄某、蒋某将售房款中的3万元赠与其养子。2001年初，黄某因肝癌晚期住院治疗，于2001年4月18日立下书面遗嘱，将总额为6万元的财产赠与张某，其中包括出售前述房屋所获款的一半即4万元，及住房补贴金、公积金、抚恤金和自己所用的手机一部等。2001年4月22日，黄某因病去世。黄某的遗体火化前，张某偕同律师上前阻拦，并当着蒋某的面宣布了黄某留下的遗嘱。黄某去世后，张某根据遗嘱向蒋某索要财产和骨灰盒，遭到蒋某拒绝。张某遂向泸州市纳溪区人民法院起诉，请求依据《继承法》的有关规定，判令被告蒋某按遗嘱履行。纳溪区法院认为遗赠人黄某的遗赠行为违反了法律的原则和精神，损害了社会公德，破坏了公共秩序，应属无效行为。依照我国民法通则第7条的规定，于2001年10月11日做出一审判决，驳回原告张某的诉讼请求。一审宣判后，张某不服一审驳回诉讼请求的判决，于2001年11日向四川省泸州市中级人民法院提起上诉。二审法院在查明本案的事实后，以与一审法院同样的理由，当庭做出了驳回上诉，维持原审的终审判决。[9]
这是一起将民间法引入个案判决之中的非常典型的案例，曾引起很大的争议，被很多法律界人士评价为“道德与法”、“情与法”的冲突，甚至认为这是在舆论的压力下做出的一起错案。周辉彬载文认为“法庭是慑于民众的呼声和舆论的压力才那样判案。法庭置《继承法》的明确法律条文于不顾，仅用‘道德’二字就判原告败诉，令人不可理解”。[10]杨立新教授认为：“一个获得热烈掌声的判决，就是符合法律的判决吗？就是这个获得了热烈掌声的案件，在事后得到了那么多的批评，不能不给人以深深的思考。看起来，判决认定黄某立遗嘱的行为是违反公序良俗和法律的行为有一定的道理，但是这些道理是经不起推敲的。将自己的一部分遗产遗赠给与自己同居的人，完全是对自己私权的处理，完全是依照法律进行的民事行为--这就是黄某遗赠行为的性质。在法律调整的范围之内，法律具有绝对的权威，不能因为一个行为不符合道德规范而无效。法院维护的应当是法律，而不是道德。这一判决维护的是道德，但是损害的却是国家法律的尊严。”[11]但是本案判决获得了当地民众的热烈支持，认为这个案子断得好，有力地震慑了企图成为‘第三者’的人，端正了民风，[12]从中可看出，这个案子的社会效果是良好的，这是毋庸置疑的，之所以产生如此好的社会效果与民间法在本案中的巧妙运用是分不开的。法院在依法办案的同时，对审判的社会效果是不能不有所考虑的。试想想，如果法院支持了“第三者”，“第三者”不但未受到惩罚，反而从中受益，这种判法的社会导向是可想而知的。
下面我们比较一下两个案例，来看看运用民间法与否的不同效果。先来看这样一则案例：
甲女与乙男均为农村青年，经人介绍建立婚约关系，约定男方先向女方支付1万元，婚前再支付1万元后立即完婚。甲女在婚约订立后到城里打工，对乙男渐生不满，但并未提出解除婚约。当乙男催促结婚时，甲女从城里回到家中，接受了乙男支付的另1万元后，在约定的成婚日，乘坐婚车，来到乙男家中，按照当地的风俗习惯举行了隆重的婚礼。在婚礼过程中，因向男方再次索要金钱遭到拒绝而生气，当晚及此后数日内坚决拒绝与乙男同房。在家人的策划支持下，乙男实施暴力强行与甲女发生了性关系。事后，甲女从乙男家中出走，直接到县公安局报案。公安局最初并未立案，但甲女拒绝再回乙男家，坚持继续告状。乙男见婚姻无法继续，遂向法院起诉，要求解除同居关系，甲女退还财礼。法院判决乙男胜诉，女方退回部分财礼。此后，在甲女的坚持下，县公安局立案侦查，检察院以强奸罪提起公诉。当地舆论哗然，认为双方已经结婚，夫妻之间理应同房，不存在强奸问题。法院经审理认为，甲女与乙男虽然举行了婚礼，但并未进行结婚登记，因此，双方不存在合法夫妻关系，乙男以暴力违背女方意志实施性行为，符合强奸罪构成要件，判乙男有期徒刑3年。乙男上诉亦被驳回。因乙男系独子，父母年迈多病，在羁押及服刑期间，承包土地荒芜，老人孤独无助，民众为之不满。[13]
显然在本案例中由于没有考虑到民间法，社会效果是极差的，在我国民间，举行了婚礼就结成了夫妻，即相互承诺共同生活，有同居的义务，妻子有“同房”的义务，丈夫有“同房”的权利，当妻子拒绝履行这种义务时，丈夫“过分”一点的行为一般也能得到人们的理解。在本案例中，妻子拒绝“同房”的理由--“向男方再次索要金钱遭到拒绝而生气”，更与人们崇尚忠贞爱情的观念格格不入，就连县公安局最初也不愿立案，在甲女的“坚持”下才立案。可是，法院的判决却让 “民众为之不满”。然而，按照国家法，法院的判决似乎并没有什么错，但是对民间法是不是应有所兼顾呢？在量刑上是不是还应该有所考虑呢？下面再请看另一则案例：
被告人李洪泰、李洪和、李洪元和李玉平均系山东省泰安市农民。被告人李洪泰次子李玉国平日游手好闲，且经常酗酒闹事，打骂父母、兄弟。1994年1月2日，李玉国酒后再次殴打其母，并漫骂前来劝解的两个叔叔李洪和与李洪元。后，李玉国睡下，李洪泰即招来长子李玉平，弟弟李洪和、李洪元，共谋杀死李玉国，并说:“出了事我负责，自己的儿，咱不告谁告?”遂率诸子将熟睡中的李玉国杀死，并匿尸。案发后，被告人所在村群众联名上书，要求对上列被告人从宽处理。法庭考虑上述情节及民意，对四名被告人从轻和减轻判处:李洪泰有期徒刑四年;李玉平有期徒刑二年，缓刑三年;李洪和有期徒刑一年，缓刑二年;李洪元有期徒刑六个月，缓刑一年。[14]
在本案例中，四名被告人私自剥夺他人生命的行为依国家法显然是一种犯罪行为，因为他们无权力这样做--即使对一名恶棍。然而，在“大义灭亲”的民间法中，四名被告人不但有权力这样做，而且还会赢得一片欢呼。在国家法中，只要是人，都应该享有人权；而在民间法中，“坏人”也享有人权常常令老百姓不可思议，如果因为剥夺了“坏人”的人权而使“好人”受到惩罚，人们会认为这是“黑白颠倒”，“群众联名上书”也就成了情理之中的行为。法庭充分考虑了这种民意，在量刑上从轻或减轻，既取得了良好的法律效果（法律上对这种“大义灭亲”的行为还是予以了否定），又取得了良好的社会效果。
纵观两则案例处理效果是大相径庭的，从法社会学的角度看，任何纠纷的解决，都不是以服从严格的规则主义为主的，而是以解决纠纷、解决问题为主，诉讼的目的就是为了平息矛盾、化解纠纷、调控秩序。“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。” [15]在法律规定的弹性空间内，需要我们合理地、灵活地考虑和运用民间法的资源和做法，不应排斥民间法在审判中的应用。但在现行法律框架内通常不应在判决书中直接显现民间法如何如何规定的字眼，通常不要直截了当、明目张胆地放弃国家法的立场和框架，而是将一种民间法上的判断转化成一种国家法上的判断，使民间法能在“合法”的规则体系中找到自己的依据。假如前一则案例法官将民间“举行了婚礼就结成了夫妻”的乡俗转化为法定的量刑情节给以充分考虑判个缓刑（按法律规定判处有期徒刑三年以下的不致再危害社会的即可判处缓刑，何况在当地乙男的行为是不具有社会危害性的），与后一则案例应该会取得同样的社会效果。
我们所处的生活里，实际上有两种机制在起着调整的作用，一种是由国家强制力确认的国家法，另一种是由民间社会自发确认的民间法。这两种规范表达了人们不同的规范需求，共同协作调控社会生活，将有利于圆满、和谐解决纠纷。如果过分强调国家法，而轻视民间法的作用，社会调控机制就会失衡，一些具有浓厚民间法性质的案件得不到根本上的解决。因此，运用法律解决民间纠纷时不应只限于适用国家法，运用民间法适用一定范围内的案件也许可以弥补国家法的一些不足，成为一种有效的补救手段。两者共同适用同一案件或完全让民间法取代国家法调整因适用国家法反而产生弊端的纠纷，不失为一种有效的社会规范机制。国家法不能完全排斥民间法，同样，民间法也不能完全拒绝国家法，在具体运用民间法时要具体情况具体分析、具体对待。第一，某些案件，如果国家法有规定，民间法也有规范，国家法的规定比较原则,而民间法的内容比较具体，可操作性强，又符合社会最低道德底线，易于为广大社会成员所接受，对这类案件，既要以国家法为根据，又要灵活应用民间法的习惯做法，做到既合法又合情理。如“拾得物”在民法通则中仅作了原则性的规定，但是在实际生活中，人们为求得遗失物“失而复得”给予一定的酬谢等已成为一种惯例，解决这类纠纷就不能拘泥于“应当归还失主”的硬性规定。第二，某些案件，如国家法无明文规定，但民间法有具体规定，如婚约及其引起的财产纠纷，处理这类案件可以应用民间法，这既便于当事人理解和接受，又为法院裁判案件提供了可行的原则。第三，某些案件，国家法和民间法都有规定，但二者规定的内容相互冲突，即合乎国家法的行为却违背了民间法，合乎民间法的行为却违背国家法。如在我国大部分农村，出嫁的女儿是否赡养父母和是否继承父母遗产的问题，按民法通则规定，无论儿子还是女儿，对父母都承担同样的义务和享受同样的权利。但是在实际的社会生活中，特别在农村，女儿往往既不承担这样的义务,也不享受这方面的权利。司法审判实践中比较多的做法是在老人只起诉儿子的情况下，如果能调解则就案调解，调解不成，才会考虑追加女儿作被告。审理这类案件就要妥协与合作，“当国家制定法和民间法发生冲突时，不能公式化地强调以国家制定法来同化民间法，而应当寻求国家法与民间法的妥协与合作。”[16]这里所说的妥协与合作，不是迁就民间的落后，也不是允许民间实施国家法时各行其事，另搞一套，而是在国家法制统一的前提下，在不与宪法和法律精神相违背的基础上，照顾和考虑民间的特殊情况，作实事求是的变通和灵活有效的处理，也就是说不是非得把一切问题都纳入国家法律程序内解决。
必须指出，在国家法和民间法之间，国家法有系统的理论为其辩护和国家强制力为后盾，往往忽视和民间法的协作。而民间法缺乏系统化和组织力量，难以抵制国家法对民间法的冲击，在冲突中往往居于劣势，强调国家法主动寻求和民间法的沟通和协作就具有更大的重要性。因此，在司法审判实践中，我们强调民间法的重要性，并不是否定国家法的主导地位，用民间法替代国家法处理案件，而是适用国家法的同时充分考虑民间法的调整效果，或者在国家法无法适用以及适用后反而不利于纠纷解决的情况下让民间法来调整，效果也许会更好些。
三、运用民间法应注意的问题
（一）运用民间法应注意变通和灵活有效的处理。
民政部关于在全国推进城市社区建设的意见
民政部
民政部关于在全国推进城市社区建设的意见
民政部
中办发(2000)23号
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。1999年底，我国有667个城市，749个市辖区，5904个街道办事处，11．5万个居民委员会。随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临改革和调整的任务，社区的地位和作用显得十分重要，社区建设的要求非常迫切。因此，很有必要在总结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上，在全国范围内积极推进城市社区建设。为了做好这项工作，现提出以下意见。
一、充分认识推进城市社区建设的重大意义
（一）推进城市社区建设，是改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求。在新的形势下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。随着我国城市数量的不断增加和城市化进程的加快，基础设施日趋完善，现有城市的管理和服务不相配套，尤其是城市基层社会管理比较薄弱，大力加强和完善城市管理水平。提高居民素质和文明程度显得十分紧迫。随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市社区发挥作用。同时，随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。
（二）推进城市社区建设，是繁荣基层文化生活，加强社会主义精神文明建设的有效措施。改革开放以来，特别是党的十四届六中全会以来，以社区建设为载体，活跃基层文化生活和加强社会主义精神文明建设的工作呈现出扎实推进、持续发展的良好态势。随着创建文明社区活动的深入开展，社区面貌明显改观，社区风气逐步好转，文明楼院、文明小区数量不断增多，对促进改革、发展、稳定发挥了积极作用。实践证明，大力开展社区教育，引导居民爱祖国、爱城市、爱社区，可以形成崇尚先进、团结互助、扶正祛邪、积极向上的社区道德风尚；经常组织具有社区特色的群众性文体活动，丰富居民精神文化生活，可以增强社区的凝聚力，形成科学文明健康的生活方式；紧紧抓住社区居民关心的热点、难点问题，有针对性地开展思想政治工作，并坚持把解决思想问题同解决实际问题结合起来，加强社区服务与管理，可以进一步密切党同人民群众的联系，广强调动社区居民“讲文明树新风、共建美好家园”的积极性。
（三）推进城市社区建设，是巩固城市基层政权和加强社会主义民主政治建设的重要途径。长期以来，受计划经济体制的影响，城市居民委员会不同程度存在行政化管理的现象，居民参与社区建设的程度还不太高。随着改革的深化和居民对社区事务的日益关注，城市居民委员会原有的管理方式很难适应形势发展的需要。面对流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题，城市居民委员会在管理和服务上力不从心，存在着责权利不统一、职责任务不明确、管辖范围过小、人员老化、工作条件差等问题。推进社区建设，发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法管理自己的事情，是解决上述问题的有效办法。
二、明确城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标
城市社区建设的指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志关于“三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻落实党的十五大精神，从我国基本国情出发，改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层的政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程序，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。
城市社区建设的基本原则是：（1）以人为本、服务居民。坚持以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程序为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿。（2）资源共享、共驻共建。充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。（3）责权统一、管理有序。改革城市基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责和权利，改进社区的管理与服务，寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力。（4）扩大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区；在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。（5）因地制宜、循序渐进。坚持实事求是，一切从实际出发，突出地方特色，从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手，有计划、有步骤地实现社区建设的发展目标。
今后五到十年城市社区建设的主要目标是：（1）适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。（2）以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。（3）加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。（4）坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高居民的素质和整个社区的文明程序，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。
三、促进城市社区建设各项工作的开展
（一）拓展社区服务。在大中城市，要重点抓好城区、街道办事处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理。社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景，要坚持社会化、产业化的发展方向。各地区要继续贯彻落实国家对发展社区服务的各项扶持政策，统筹规划，规范行业管理。要不断提高社区服务质量和社区管理水平，使社区服务在改善居民生活、扩大就业机会、建立社会保障社会化服务体系、大力发展服务业等方面发挥更加积极的作用。
（二）发展社区卫生。要把城市卫生工作的重点放到社区，积极发展社区卫生。加强社区卫生服务站点的建设，积极开展以疾病预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为主要内容的社区卫生服务，方便群众就医，不断改善社区居民的卫生条件。
（三）繁荣社区文化。积极发展社区文化事业，加强思想文化阵地建设，不断完善公益性群众文化设施。要充分利用街道文化站、社区服务活动室、社区广场等现有文化活动设施，组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动；利用社区内的各种专栏、板报宣传社会主义精神文明，倡导科学文明健康的生活方式；加强对社区成员的社会主义教育、政治思想教育和科学文化教育，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。
（四）美化社区环境。要大力整治社区环境，净化、绿化、美化社区。要提高社区居民的环境保护意识，赋予社区居民对社区环境的知情权。要努力搞好社区环境卫生，建设干净、整洁的美好社区。
（五）加强社区治安。建设社会治安综合治理网络，有条件的地方，要根据社区规模的调整，按照“一区（社区）一警”的模式调整民警责任区，设立社区警务室，健全社会治安防范体系，实行群防群治；组织开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作，加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理，消除各种社会不稳定因素。
（六）因地制宜地确定城市社区建设发展的内容。各地区在推进城市社区建设的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现有工作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起，标准由低到高，项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式主义。
四、加强城市社区组织和队伍建设
（一）加强社区党组织建设。要按照《中国共产党章程》的有关规定，结合社区党员的分布情况，及时建立健全社区党的组织，开展党的工作。社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作。其主要职责是：宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律，团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务；支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。
（二）加强社区居民自治组织建设。加强社区居民自治组织建设的前提是科学合理地划分社区。要以改革创新精神，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。在此基础上，建立社区居民自治组织。社区居民委员会的成员经民主选举产生，负责社区日常事务的管理。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。
（三）逐步建立社区工作者队伍。社区建设需要大批专业的社区工作者。要采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部，努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍，尤其要从下岗职工和大中专毕业生中选聘政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才，经过法定程序，充实到社区工作者队伍中去。要切实改善社区党的组织和居民自治组织的工作条件和社区工作人员的生活条件；积极发展志愿者队伍；广泛动员社会力量参与社区建设。
五、制定规划，加强领导，形成推进城市社区建设的整体合力
（一）城市社区建设应纳入当地国民经济与社会发展计划。第十个五年计划期间，各地区要根据国家以及地方政府的经济和社会的发展规划，在进行深入细致的社区调查、摸清底数、科学论证的基础上，制定城市社区建设五年规划和年底实施计划。制定规划要立足于长远，具有前瞻性；实施计划要着眼于现实，注重可操作性。要指导和帮助城市街道办事处、社区居委会做好社区发展规划，保证社区建设的发展有计划、有步骤的进行。
（二）各级党委和政府要高度重视社区建设。在推进社区建设的工作中，党政主要领导要亲自过问，经常给予指导，分管领导要切实负起责任，将工作落到实处。尤其是城市和城区的党委、政府，要切实加强对社区建设工作的领导，把社区建设工作摆上重要议事日程，帮助解决推进社区建设中的困难和问题。各级民政部门要在同级党委和政府的领导下，积极发挥职能作用，当好参谋助手，主动地履行职责，把社区建设作为城市民政工作的主要依托，作为今后五年城市民政工作的重点积极推进。要在总结试点经验的基础上，开展社区建设示范活动。社区建设涉及方方面面，在党委、政府的领导下，各有关部门和单位要各司其职、各负其责，相互配合支持，按照各自的职能共同做好工作。要充分发挥工会、共青团、妇联、残联以及老龄等组织在推进社区建设中的重要作用，努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。
2000年11月19日
