我国农村法治困境的合理解读
孟琳 华佳
一、困境分析
法律是维护社会秩序的制度，一直以来中国农村依靠的是熟人社会的宗法以及村干部的权威等形式去解决社会生活中的问题。一位美国的诺贝尔经济学奖获得者曾谈过“中国不缺少经济学，缺的是法律”，可见法律在中国的重要性。我国农村一般都属于经济发展相对落后、生活水平差的地区，通常人们首先都会想到先发展这些地区的经济，然后才会有其他的诸如法律意识、社会结构等因素的考虑，因此我们在分析农村法治的困境时，首先从经济方面去解析。
我国自改革开放以来，相继指定了许多法律，为经济建设给予了良好的制度支撑，然而这些制度一直都无法在农村很好的实行，不能发挥其应有的社会效益。最重要的一点就是守法的收益小于成本。首先从成本与收益角度分析，成本与收益是经济学考虑的重点问题，在实行法治的时候也必须考虑，因为人都是社会经济人，人们在进行社会活动时会对成本和收入进行一番盘算，如果守法的成本大于收益，则必然会选择其他途径解决问题。我国农村面积广大，居住较为分散，村民的接触面也相对狭窄，通常发生的纠纷在群族邻里之间，彼此之间熟悉，而且可能有一定的连带关系。“熟人之间一般不需要法律，或者需要很少的法律”。因此村民之间诉诸法律会承受相当大的社会成本，而其承受的其他成本也是非常大的。在成本与收益权横之间，村民往往选择眼前成本小的非诉方式。70年代末，中国农村改革才实行了家庭联产承包责任制，由于相应财产制度的缺失，往往导致许多农村土地的不稳定性，甚至公权力的滥用，影响了法律的权威。从自然经济和计划发展而来的农村经济自然缺乏市场经济生存的土壤，即使政府在大力推进市场经济，其作用也是十分有限的。我们知道，市场经济是以“契约”为基础的；我国农民所具有的非市场个体性限制了其成为“契约”的一方主体；以其他的诸如血缘、宗亲等关系为基础的建立的社会关系，抑制了中国农村的法治化。通过以上简单的解析，我国农村实现法治化存在的生产力、经济制度等方面的困境整体影响了农村法治的建设，使农村法治成为我国法治的桎梏。
法文化是社会文化整体中的重要组成部分，主要包括潜于人内在的隐文化和嵌于社会外在的显文化。隐性法文化是指人们的法律思想、意识。其包括不同的层次内容，法律意识应是主要的表现层次。法治社会需要人们不仅要守法，而且应该从这用法律保护自己的权益发展到运用法律主动维护社会公共利益这一点在我国农村尤其缺乏。显性文化则表现为法制制度，法律实施和法律组织等。我国相继制定了一些治理农村的法律制度，这些制度与深根于农村的潜规则往往会发生冲突，进而会影响其效力。于此同时我国有关农村的法律又以行政法规或地方性法规形式出现的较多，层次较低。这些法律制度不能一次性改变隐性文化层面的潜规则，需要经过多元、长期的竞争反复，不断的博弈，使这些法律制度获得正当性的认可，并被农村社会所遵守。这将是一个漫长的过程，法律制度如果不能与潜在的隐性文化相吻合则会导致法律正当性的否定。从另一个层面看，法治化还需要司法的独立，法律组织的的健全、相应拨款支持运作、这些必然影响法院审判独立性和公正性，进而影响人们对法律的评价，使农村法治文化的生长不断受到其他因素的挟持，导致其从内、外两个层面上走入文化困境。
二、解决方略
法治是中国社会转型的必然选择，也是世界发展趋势的必然要求。在我国农村社会正处于转型的特殊时期，我们应抓住这个关键时期，作好法制的实施工作，力求走出农村法治的困境，从而建立农村法治社会。
（1）农村法治的重要主体是农民，也是农村法治实现基础的基础。改革开放以来，中国农民创造了村民自治、依法治村这种种适合农村经济社会发展状况的管理形式，使中国农村逐步由“政治秩序”向“法律秩序”取向转变。农村法治与其他建设一样，没有农民的参加是不可想象的。实践中我们应按法治的标准要求，在提高农民教育水平的同时，进行必要的法制教育，不断培养其法治主体意识，增加其法治主体的知识，强化其法治主体的能力。
（2）建立法治社会需要相应的基础，包括经济基础、民主政治、现代文化和社会和谐，如果没有良好的基础，即使政府强力推行效果也是暂时的。经济基础、现代文化对农村法治的重要性是显而易见的，社会和谐对法治社会建设亦是至关重要的。这四个基础是相互的，其中以经济基础为起点，以社会和谐为落脚点，最终构建一个和谐的法治社会。
（3）一个和谐的社会需要一定的机制维护，法治社会更是如此。首先，约束政府权力，依法行政，完善行政执法制度。政府代表国家行使权力，其权力即便是由法律授权也需要由法律来限制，同时政府又为法律提供强力支持，政府必须为全民树立守法形象，从而维护法律的权威。农村还有村干部问题，村干部某种程度代表政府和法律的形象，必须提高村干部的法律意识。其次，坚持司法独立，完善司法制度，法治社会里只有坚持司法的独立性，才能保护法律的公正、公平。为保证司法独立，维护法律权威，提高司法效率，对农村基层司法组织的合理构架是必需考量的问题，一些如巡回法庭，临时法庭的措施可进一步完善实施。最后，完善法律监督体系。法律监督包括司法对其他机构的监督，也包括外部对司法监督，还需相应的社会监督。
农村法治化是农村社会发展的必然，面对发展中存在的问题，必须在发展中解决。实现和谐社会要求我们从社会整体和城乡差异的实际探寻走出农村法治实施的困境途径。期望更多的人能关注并参与到中国农村法治进程中来。
孟琳 华佳，江苏省扬州市邗江区人民法院任职。
增值税防伪税控系统管理办法
国家税务总局
增值税防伪税控系统管理办法
第一章 总则
第一条 为保证增值税防伪税控系统（以下简称防伪税控系统）的顺利推行和正常运转，防范利用增值税专用发票（以下简称专用发票）偷骗税的不法行为，进一步加强增值税征收管理，特制定本办法。
第二条 防伪税控系统是运用数字密码和电子信息存储技术，强化专用发票的防伪功能，实现对增值税一般纳税人税源监控的计算机管理系统。
第三条 防伪税控系统的推广应用由国家税务总局（以下简称总局）统一领导，省级以下税务机关逐级组织实施。
第四条 各级税务机关增值税业务管理部门（以下简称业务部门）负责防伪税控系统推行应用的组织及日常管理工作，计算机技术管理部门（以下简称技术部门）提供技术支持。
第二章 认定登记
第五条 主管税务机关根据防伪税控系统推行计划确定纳入防伪税控系统管理的企业（以下简称防伪税控企业），下达《增值税防伪税控系统使用通知书》（附件一）。
第六条 防伪税控企业应于《增值税防伪税控系统使用通知书》规定的时间内，向主管税务机关填报《防伪税控企业认定登记表》（附件二）。主管税务机关应认真审核防伪税控企业提供的有关资料和填写的登记事项，确认无误后签署审批意见。
《防伪税控企业认定登记表》一式三联。第一联防伪税控企业留存；第二联税务机关认定登记部门留存；第三联为防伪税控企业办理系统发行的凭证。
第七条 防伪税控企业认定登记事项发生变化，应到主管税务机关办理变更认定登记手续。
第八条 防伪税控企业发生下列情形，应到主管税务机关办理注销认定登记，同时由主管税务机关收缴金税卡和ＩＣ卡（以下简称“两卡”）。
（一）依法注销税务登记，终止纳税义务；
（二）被取消一般纳税人资格；
（三）减少分开票机。
第三章 系统发行
第九条 防伪税控系统发行实行分级管理。
总局负责发行省级税务发行子系统以及省局直属征收分局认证报税子系统、企业发行子系统和发票发售子系统；
省级税务机关负责发行地级税务发行子系统以及地级直属征收分局认证报税子系统、企业发行子系统和发票发售子系统；
地级税务机关负责发行县级认证报税子系统、企业发行子系统和发票发售子系统。
地级税务机关经省级税务机关批准，可发行县级所属征收单位认证报税子系统、企业发行子系统和发票发售子系统。
第十条 防伪税控企业办理认定登记后，由主管税务机关负责向其发行开票子系统。
第十一条 防伪税控企业发生本办法第七条情形的，应同时办理变更发行。
第四章 发放发售
第十二条 防伪税控系统专用设备（以下简称专用设备）包括：金税卡、ＩＣ卡、读卡器、延伸板及相关软件等。防伪税控系统税务专用设备由总局统一配备并逐级发放；企业专用设备由防伪税控系统技术服务单位（以下简称服务单位）实施发售管理。
第十三条 主管税务机关需要增配专用设备的，应填制《防伪税控系统专用设备需求表》（附件三）报上级税务机关核发。
第十四条 地级以上税务机关接收和发放专用设备，应严格交接制度，分别填写《防伪税控系统专用设备入库单》（附件四）和《防伪税控系统专用设备出库单》（附件五），及时登记《防伪税控系统专用设备收、发、存台账》（附件六）。
各级税务机关对库存专用设备实行按月盘存制度，登记《防伪税控系统专用设备盘存表》（附件七）。
第十五条 服务单位凭主管税务机关下达的《增值税防伪税控系统使用通知书》向防伪税控企业发售专用设备。
第十六条 服务单位应参照本办法第十四条的规定，加强企业专业设备的仓储发售管理，认真记录收发存情况。对库存专用设备实行按月盘点制度，登记《防伪税控系统专用设备盘存表》（同附件七），并报同级税务机关备案。
第五章 购票开票
第十七条 防伪税控企业凭税控ＩＣ卡向主管税务机关领购电脑版专用发票。主管税务机关核对企业出示的相关资料与税控ＩＣ卡记录内容，确认无误后，按照专用发票发售管理规定，通过企业发票发售子系统发售专用发票，并将专用发票的起始号码及发售时间登录在税控ＩＣ卡内。
第十八条 新纳入防伪税控系统的企业，在系统启用后十日内将启用前尚未使用完的专用发票（包括误填作废的专用发票）报主管税务机关缴销。
第十九条 防伪税控企业必须使用防伪税控系统开具专用发票，不得以其它方式开具手工版或电脑版专用发票。
第二十条 防伪税控企业应按照《增值税专用发票使用规定》开具专用发票，打印压线或错格的，应作废重开。
第六章 认证报税
第二十一条 防伪税控企业应在纳税申报期限内将抄有申报所属月份纳税信息的ＩＣ卡和备份数据软盘向主管税务机关报税。
第二十二条 防伪税控企业和未纳入防伪税控系统管理的企业取得的防伪税控系统开具的专用发票抵扣联，应据增值税有关扣税规定核算当期进项税额，如期申报纳税，属于扣税范围的，应于纳税申报时或纳税申报前报主管税务机关认证。
第二十三条 主管税务机关应在企业申报月份内完成企业申报所属月份的防伪税控专用发票抵扣联的认证。对因褶皱、揉搓等无法认证的加盖“无法认证”戳记，认证不符的加盖“认证不符”戳记，属于利用丢失被盗金税卡开具的加盖“丢失被盗”戳记。认证完毕后，应将认证相符和无法认证的专用发票抵扣联退还企业，并同时向企业下达《认证结果通知书》（附件八）。对认证不符和确认为丢失、被盗金税卡开具的专用发票应及时组织查处。
认证戳记式样由各省级税务机关统一制定。
第二十四条 防伪税控企业应将税务机关认证相符的专用发票抵扣联连同《认证结果通知书》和认证清单一起按月装订成册备查。
第二十五条 经税务机关认证确定为“无法认证”、“认证不符”以及“丢失被盗”的专用发票，防伪税控企业如已申报扣税的，应调减当月进项税额。
第二十六条 报税子系统采集的专用发票存根联数据和认证子系统采集的专用发票抵扣联数据应按规定传递到增值税计算机稽核系统。
第二十七条 防伪税控企业金税卡需要维修或更换时，其存储的数据，必须通过磁盘保存并列印出清单。税务机关应核查金税卡内尚未申报的数据和软盘中专用发票开具的明细信息，生成专用发票存根联数据传递到增值税计算机稽核系统；企业计算机主机损坏不能抄录开票明细信息的，税务机关应对企业开具的专用发票存根联通过防伪税控认证子系统进行认证，产生专用发票存根联数据传递到增值税计算机稽核系统。
第七章 技术服务
第二十八条 防伪税控系统研制生产单位应按照总局制定的推行计划组织专用设备的生产，确保产品质量。严格保密、交接等各项制度。两卡等关键设备在出厂时要进行统一编号，标贴国家密码管理委员会办公室核发的“商密产品认证标识”。
第二十九条 各地税务机关技术部门应做好税务机关内部防伪税控系统的技术支持和日常维护工作。
第三十条 系统研制生产单位应在各地建立服务单位，负责防伪税控系统的安装调试、操作培训、维护服务和企业用防伪税控系统专用设备的销售。
第三十一条 税务机关应与当地服务单位签订协议，明确工作程序、业务规范和双方的权利义务等事项。
第三十二条 服务单位在向防伪税控企业发售专用设备时，应和企业签订系统维护合同，按照税务机关的有关要求明确服务标准和违约责任等事项，并报当地税务机关备案。
第三十三条 防伪税控系统使用过程中出现的技术问题，税务机关、服务单位应填制《防伪税控系统故障登记表》（附件九）分别逐级上报总局和系统研制生产单位，重大问题及时上报。
第八章 安全措施
第三十四条 税务机关用两卡应由专人使用保管，使用或保管场所应有安全保障措施。发生丢失、被盗的，应立即报公安机关侦破追缴，并报上级税务机关进行系统处理。
第三十五条 按照密码安全性的要求，总局适时统一布置更换系统密钥，部分地区由于“两卡”丢失被盗等原因需要更换密钥的，由上一级税务机关决定。
第三十六条 有关防伪税控系统管理的表、账、册及税务文书等资料保存期为五年。
第三十七条 防伪税控企业应采取有效措施保障开票设备的安全，对税控ＩＣ卡和专用发票应分开专柜保管。
第三十八条 任何单位和个人未经总局批准不得擅自改动防伪税控系统软、硬件。
第三十九条 服务单位和防伪税控企业专用设备发生丢失被盗的，应迅速报告公安机关和主管税务机关。各级税务机关按月汇总上报《丢失、被盗金税卡情况表》（附件十）。总局建立丢失被盗金税卡数据库下发各地录入认证子系统。
第四十条 税务机关或企业损坏的两卡以及按本办法第八条规定收缴的两卡，由省级税务机关统一登记造册并集中销毁。
第九章 监督检查
第四十一条 税务机关应定期检查服务单位的两卡收发存和技术服务情况。督促服务单位严格两卡发售工作程序，落实安全措施。严格履行服务协议，不断改进服务工作。
第四十二条 防伪税控企业逾期未报税，经催报仍不报的，主管税务机关应立即进行实地查处。
第四十三条 防伪税控企业未按规定使用保管专用设备，发生下列情形之一的，视同未按规定使用和保管专用发票处罚；
（一）因保管不善或擅自拆装专用设备造成系统不能正常运行；
（二）携带系统外出开具专用发票。
第四十四条 各级税务机关应定期检查系统发行情况，地级以上税务机关对下一级税务机关的检查按年进行，地级对县级税务机关的检查按季进行。
第十章 附则
第四十五条 本办法由国家税务总局负责解释。各地可根据本办法制定具体实施细则。
第四十六条 本办法自2000年1月1日起施行。
（附件一至十略）
