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对刑事审判考虑民愤的思考

浙江财经学院法学院 唐勇


内容提要：本文从民愤的界定入手，驳斥将民愤视为刑罚裁量的参考依据，主张刑法的罪刑法定原则和罪责刑相适应原则，以司法的独立性来反对民愤在审判上的介入。
主题词：民愤 刑罚裁量 司法独立性


民愤是个为人熟知的词，常常可以听到类似于“民愤极大”、“不杀不足以平民愤”的说法。而在实际的刑事司法审判中，不少案件也是“迫于民愤”而导致了轻罪重判，那么民愤能否作为刑罚裁量的一个考虑情节是一个重要而实在的研究问题。

一、 民愤的界定
民愤是指“人民大众对反动统治者或有罪恶的人的愤恨”。①其实这个概念只具有政治学范畴上的意义。首先，人民是个抽象的概念，反映的是一个整体，是掌握政权的统治阶级及其同盟者和拥护统治的阶层。那么，就一个具体的地区发生的一个具体的刑事案件而言，如何认定“人民大众”知道了案情并愤恨了呢？再者，即使刑法用阶级性的政治定义，即“掌握政权的阶级即统治阶级，为了维护本阶级政治上的统治和经济上的利益，根据自己的意志，规定哪些行为是犯罪和应负刑事责任，并给犯罪人以何种刑罚处罚的法律”②，在这个定义下，犯罪行为侵害的是人民大众的利益是无可非议的，但是，在刑事审判的过程中，被告的身份只是犯罪嫌疑人，对一名嫌疑对象产生愤恨是荒谬的，更是违背无罪推定原则的。由此可见，民愤如果指人民的愤恨是不符合法律逻辑的。
假设民愤指直接受害人的个人愤恨，那么这种愤恨就不是义愤而是仇恨，对受害人而言，他们的愤恨情感基于报复的心态。任何人在蒙受巨大的物质和精神损失时，这种以牙还牙的原始复仇心态就会油然而生，这是人的本性。基于这种感情的冲动，他们相要得到的仅仅是一个发泄私愤的对象，也就是说他们关注的是对象的存在性而不是对象的嫌疑性，那么这种愤恨找到的也许并非是罪犯而是作为牺牲品的嫌疑人。其于愤恨的法律理性要求，受害人之私愤也就不是民愤了。
最后，法学范畴上的民愤只能是一群数量有限的自然人产生的公愤。这群自然人中包含受害者，但更多的是以旁听者知情者为主的民众。基于这个相对合理的界定，我们来做进一步的分析。

二、 民愤的渊源及古代作用
民愤是源于古代朴素的“天理”、“天道”思想。《诗经》中有“天生万民，有物有则。民之秉性，好是仁德”。③意思是说天生万众，万物皆有其法则，人的秉性常情都是爱好德行的。在这种意义上，“法体现着天理，它来自天理或天道”④犯罪就是“伤天害理”，是“天理难容”的，民众基于对天理的尊重和对法律的捍卫，于是对敢“冒天下之大不韪”的罪犯就产生了义愤。
民愤在古代确实发挥过一定的作用。由于当时的法官同时是地方行政长官，它在依据国家律例审判时，又非常重视道德正义感。“仁爱者热衷于帮助他人，正义者则侧重于不损人利己。”⑤因而在审理过程中，刻意追求民意重视民愤，所谓还百姓一个公道。这种天理民愤的道义观对稳定封建次序，维护社会平衡发挥过积极作用。

三、 民愤对司法独立的负面作用
古代断狱尊重民愤，有着历史背景原因：其一，当时的法律体系不很完善，案情复杂性往往会超出法律设定范围；其二，县令是从书生中培养而来，并未接受过专门的司法培训；其三，县令的双重身份决定判案的最终目的是百姓的安定，即民愤的平熄。
而现代的司法活动强调其独立性，“司法独立的核心是裁判者在进行司法裁判的过程中，只能服从法律的要求及良心的命令，而不受任何来自法院内部或者外部的影响、干预或控制。”⑥具体说来，法官在审判活动中特别是在刑罚过程中，只能依据法律和自由的证。英美法系的法官在审判前是不能与控辩双方接触的，这就严格保证了司法的独立性。
与此同时，罪刑法定和罪责刑相适应是刑法中的重要原则。“只有法律才能未犯罪规定刑罚……超越法律限度的刑罚就不再是一种正义的刑罚。”⑦孟德斯鸠指出“惩罚应有程序之分，按罪大小，定惩罚轻重。”⑧法官是受过严格培训的专职人员，深知法理和程序，并能在此基础上运用法条来审理案件。而一般的民众，只能用普通的道德价值评判标准来认识、判断是非；而且，一群数目可计的民众是极易被鼓动和误导的。这种可能被误导的偏见显然不能作为量刑依据。
另外，在这群民众中还有一支不可忽视的力量——大众传媒。记者在对案情背景进行报导时，往往流露出个人的主观情感，这种情感在刑事案件上往往表现为义愤。虽然记者出于内心正义感和社会责任心。但同时带动着民众的共鸣，这种共鸣往往“污染”法官的判断。先入为主的情形在司法独立程序上也是非正义的。其本质是记者指挥司法，民愤影响公正。

四、 结记
刑罚裁量是刑事审判的重要环节，直接影响道当事人的自身利益。基于审判活动的专业性和独立性，所以不允许有任何外界影响作用于其中，那么民愤也就不可以成为刑罚裁量的考虑情节了。
民愤只能是媒体的报道，市民的谈资，绝不允许出现于判决书中。我们的司法工作者也要努力使自己不受民愤干扰，依法审判。





① 《现代汉语词典》，商务印书馆，1994年版
② 《刑法学》，第3页，高铭暄、马克昌主编，中国法制出版社，1999年版
③ 《诗经·大雅·?A民》
④ 《情理法与中国人—中国传统法律文化探微》，第17页，范忠信、郑定、詹学农著，中国人民大学出版社第一版
⑤ 《正义的两面》，第19页，慈继伟著，三联书店第一版
⑥ 《看得见的正义》，第129页，陈瑞华著，中国法制出版社第一版
⑦ 《论犯罪与刑罚》，第11页，[意]贝卡里亚著，中国大百科全书出版社，1993年版
⑧ 《波斯人信札》，第141页，[法]孟德斯鸠著，商务印书馆，1962年版

新疆维吾尔族自治区乌鲁木齐市人大常委会


乌鲁木齐市城市规划管理条例


（2003年3月28日新疆维吾尔自治区第十届人民代表大会常务委员会第二次会议通过）



第一章 总则

第一条 为保障城市规划的实施，促进城市建设的协调发展，依据《中华人民共和国城市规划法》、《新疆维吾尔自治区实施（城市规划法）办法》，结合本市实际，制定本条例。

第二条 制定、实施城市规划和在本市城市规划区内进行建设，必须遵守有关法律、法规和本条例。

第三条 本条例所称城市规划区，是指国务院批准的《乌鲁木齐市城市总体规划》所确定的城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。

第四条 市城市规划行政主管部门统一负责本市行政区域内的规划管理工作。

市辖各区城市规划管理部门是市城市规划行政主管部门的派出机构，负责本辖区内规划管理的有关工作。

乌鲁木齐县规划行政管理部门负责本辖区内的规划管理工作，业务上接受市城市规划行政主管部门的监督和指导。

发展计划、建设、环境保护、国土资源、市政市容等部门应在各自职责范围内，协同城市规划行政主管部门做好城市规划管理工作。

第五条 本市城市建设、发展和规划管理必须符合《乌鲁木齐市城市总体规划》。

第六条 城市规划管理工作，实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程规划验收认可书制度。

城市规划、城市设计和重要建设工程设计方案实行竞选、专家评审和公众参与制度。

第七条 市城市规划行政主管部门应当将审批事项的内容、条件、办理程序和时限进行公示，接受监督。

第八条 任何单位和个人都有遵守和维护城市规划的义务，有对城市规划编制提出建议和对城市规划实施进行监督的权利。

各级人民政府对维护城市规划和在城市规划管理中成绩显著的单位和个人给予表彰奖励。

第二章 城市规划的制定

第九条 城市规划分为总体规划、分区规划和详细规划。

市人民政府负责组织编制城市总体规划；市城市规划行政主管部门应根据城市总体规划组织编制分区规划、详细规划；各行业主管部门根据城市总体规划组织编制专业规划。编制的规划应按规定程序报批。

第十条 编制城市规划，应当符合国家和自治区关于城市规划编制的技术规定，并具备符合国家规定的勘察、测量以及其他必要的基础资料。

从事城市规划编制的单位和个人，应当具备相应等级的城市规划设计资质。

第十一条 编制城市规划，应当综合考虑自然环境、人文因素、居民生活和经济发展的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观艺术水平。

第十二条 编制城市总体规划，应当根据城市发展战略，确定城市性质、发展目标和发展规模，对城市发展体系、城市规划区内的城市发展形态、功能分区、城市建设用地布局、交通运输系统及全市性基础设施的布局、环境保护、城市历史文化和城市风貌保护以及风景旅游资源的开发利用等进行总体部署，并确定各项专业规划的基本框架。

第十三条 编制分区规划，应当明确土地使用性质、人口分布、环境功能、建筑及用地容量控制指标；确定城市道路、绿地、空间形态保护要求；合理配置城市公共服务设施和基础设施。

第十四条 编制详细规划，应当明确做出建筑、道路和绿地的空间布局及竖向规划和景观设计；明确功能分区、配套设施建设位置、经济定额指标、工程管线综合规划以及满足特殊要求的有关规划设计。

第十五条 经批准的城市规划，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，须按法定程序报批。

批准的城市规划应当公布，公众可以对其查询。

第三章 城市新区开发和旧区改造

第十六条 城市新区开发和旧区改造应体现地方特色和现代风貌，按照批准的分区规划和详细规划实施。

第十七条 城市新区开发和旧区改造应坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。

第十八条 新区开发和旧区改造应保护具有历史意义、纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、构筑物、遗址、遗迹及风景名胜。

旧区改造，对有污染的工业企业进行迁建和限期治理，未进行治理的，不得扩大规模和进行与治理无关的改建、扩建。城市规划中已确定迁建的单位，不得在原地扩建。

第四章 城市规划的实施

第十九条 在城市规划区内进行建设使用土地的，应当取得建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。建设项目选址意见书和建设用地规划许可证按有关规定办理。

市城市规划行政主管部门对符合规划的申请，应在规定的时限内核发建设项目选址意见书和建设用地规划许可证；对经审核不符合规划的，给予书面答复。

第二十条 城市规划区地下空间开发及各类地上、地下管线的建设，由市城市规划行政主管部门核发用地规划许可证后，方可依法办理有关手续。

第二十一条 市城市规划行政主管部门在核定建设用地界限时，应按规划将相邻的道路广场用地和公共绿地同时划入征迁范围。

第二十二条 城市规划区内已建成的各类绿地和规划确定的绿化用地，应划定绿线，向社会公布。

第二十三条 发展农业需要开垦城市规划区内暂时不安排建设的国有土地，须经市城市规划行政主管部门同意，由国土资源行政管理部门批准后方可进行。

第二十四条 出让国有土地使用权应当符合城市规划和城市规划管理技术规定的要求。市城市规划行政主管部门应当参与国有土地使用权出让计划的制定。

第二十五条 出让国有土地使用权必须有市城市规划行政主管部门根据批准的详细规划提供的出让地块的位置、范围、规划用地性质、建筑容积率、建筑密度、绿地率、停车场地等各项规划要求及附图。

国有土地使用权受让人在开发和经营土地的活动中，未经市城市规划行政主管部门的同意，不得变更各项规划要求。

第二十六条 城市规划区内的砂、石、土和其它矿产资源的采掘，由市城市规划行政主管部门核发用地规划许可证后，方可办理有关手续。

第二十七条 在城市规划区内，确需临时使用土地的，必须向市城市规划行政主管部门申请，领取临时用地规划许可证后，方可办理有关手续。

第二十八条 城市规划区内临时用地使用期为一年，期满后确需再用的，须经市城市规划行政主管部门和国土资源行政管理部门批准办理延期使用手续，其延长使用期限不得超过一年。

第二十九条 市人民政府根据城市建设需要，按照规划和法定程序作出调整用地的决定，任何单位和个人必须服从。

第三十条 城市道路、广场、桥梁、涵洞、隧道、公共绿地高压线走廊、泄洪通道、水利工程设施、地下管线、人防设施等公共用地和规划的公益事业用地，任何单位和个人不得占用或改变用途。

第三十一条 各项建设工程应符合城市规划和城市规划管理技术规定。建设单位或个人应按规定申请办理建设工程规划许可证。

第三十二条 建设工程必须按建设工程规划许可证的要求和核准的规划设计条件实施。规划设计条件确需调整的，须经市城市规划行政主管部门审查批准。

第三十三条 建设用地征迁范围内的单位和个人不得进行新建、改建、扩建、翻建。经鉴定为危房确需翻建的，须经市房产行政管理部门同意后，向市城市规划行政主管部门提出申请。

第三十四条 新建、改建、扩建工程，应当按规定配置绿地和停车场（库），按规划配建公共厕所，并与建设工程统一设计、同步建设、同时交付使用，不得改作他用。

新建、改建、扩建公共建筑和城市道路，应当设置无障碍设施。

第三十五条 在历史文化建筑物保护区范围内或在建设控制地带内新建、改建建筑物，应符合有关规定，不得破坏原有风貌和环境。

第三十六条 城市规划区内应控制超高层建筑。划定控高区，控高区内禁止建设超过规定高度的建筑物、构筑物。

第三十七条 在城市规划区内开设微波通道、通讯讯道等，应符合城市规划，须经市城市规划行政主管部门批准。

第三十八条 在城市规划区内新建、改建城市道路时，沿路的架空线应当埋入地下。

第三十九条 城市规划区内翻建住房的，应持房屋产权证、土地使用权属证，按规定向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。

第四十条 建设工程项目在施工过程中，涉及各类地下管线和文物古迹、坟墓时，应报请市城市规划行政主管部门会同有关部门协调处理。

第四十一条 城市沿街单位修建围墙、栅栏，应经市城市规划行政主管部门批准。

沿街单位不得修建实体围墙，法律、法规另有规定的除外。

第四十二条 在城市规划区内建设临时建筑物、构筑物的，应由市城市规划行政主管部门批准。临时建筑物、构筑物不得改变用途和买卖转让；使用期满后，建设单位或者个人应拆除。

第四十三条 市城市规划行政主管部门应对城市规划区内的建设工程项目放线、验线和规划验收实施全过程监督管理。

第四十四条 建设单位应按规划要求委托具有相应资质的测绘单位对建设工程项目进行坐标放线、验线和竣工测量，并采用规定的统一坐标平面和高程系统编制测绘成果报告。

第四十五条 建设工程项目竣工后，建设单位或个人应向市城市规划行政主管部门申请规划验收。经验收合格的，发放建设工程规划验收认可书。

建设工程项目竣工验收后，建设单位或个人应在六个月内向市城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。

第五章 法律责任

第四十六条 在城市规划区内未取得建设用地规划许可证或临时用地规划许可证而占用土地的，由市人民政府责令退回。对擅自变更建设用地规划许可证或临时用地规划许可证核准的用地位置、范围、性质的，由市城市规划行政主管部门责令其停止违法用地活动或吊销建设用地规划许可证。

第四十七条 对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证规定进行建设的单位或个人，由市城市规划行政主管部门按以下规定处理：

（一）严重影响城市规划的，责令其停止建设，限期拆除，逾期不拆除的由城市规划行政主管部门强行拆除，拆除费用由违法建设者承担；

（二）违反城市规划尚可采取改正措施的，责令其限期改正，并处以违法建设工程总造价2－5％的罚款。

第四十八条 申请建设用地的单位或个人，自市城市规划行政主管部门批准之日起半年内不办理建设用地批准手续或在规定期限内未实施征迁的，市城市规划行政主管部门可依法吊销其建设用地规划许可证。

第四十九条 对未取得合法批准手续的建设项目进行设计、施工的单位，由市城市规划行政主管部门没收设计单位违法所得，并处以5000元至一万元的罚款；对施工单位处以违法建设工程总造价2－5％的罚款。

第五十条 违反本条例规定从事建设、设计、施工的，对其单位负责人和直接责任人员，由市城市规划行政主管部门处以5000元至一万元的罚款，并由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十一条 对责令停止建设的违法建设工程仍继续施工的，市城市规划行政主管部门有权强行拆除。

第五十二条 单位或个人在临时用地上的建筑物逾期拒不拆除或擅自转让、交换、买卖、租赁的，由市城市规划行政主管部门强行拆除，并处以5000元至一万元的罚款。

第五十三条 单位或个人伪造、变造规划管理证件或采取其他非法手段取得的规划管理证件，由市城市规划行政主管部门没收其非法证件；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十四条 拒绝、阻碍城市规划管理人员依法执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十五条 城市规划管理部门及其工作人员有下列行为之一的，对主管人员和直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对符合条件的各类申请，故意拖延、刁难，不予办理的；

（二）擅自变更城市规划或违反有关规定批准各类申请的；

（三）因工作不负责任，造成严重后果的；

（四）滥施处罚的；

（五）其他徇私舞弊，玩忽职守，滥用职权的行为。

第五十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第六章 附则

第五十七条 本条例自2003年5月1日起施行。